保障能源安全不仅是能源企业供给侧运营改革的基本原则, 更是能源法上应当确立的基本原则, 有学者甚至将保障能源安全原则视为能源法上的“ 帝王原则” 。[2](P2)法创造秩序, “ 在人类的共同生活中, 人们宁可容忍有问题、不符合目的的或者根本就是‘ 不公正的’ 法律规则的存在, 也不愿意看到完全失去法律控制（没有法律判断）的状态” 。[3](P42)众所周知, 能源在国民经济中扮演着无可替代的关键作用, 能源的安全、稳定、持续供应对众多行业平稳发展乃至整个社会的正常运转而言意义非凡, 能源的匮乏以及能源供应的不稳定将对整个社会造成难以弥补的伤害, 因而在能源法中安全的价值追求毫无疑问处于首要地位, 众多具体制度, 例如能源战略储备制度、能源安全评估制度、能源预警与应急制度等④, 均与其直接相关。能源企业供给侧运营改革的初衷在于推进能源行业市场化进程, 提高能源行业运行效率, 并未直接涉及能源安全的保障。然而能源企业供给侧运营改革涉及能源运输、配送环节运营机制与运营模式的重大革新, 相关业务的运营主体也将有所调整, 诚如前述, 能源输配环节是沟通能源行业上下游环节的桥梁与纽带, 牵一发而动全身, 一旦举措不当, 将直接影响能源产品的有效供应甚至危及能源安全。对于能源企业供给侧运营改革而言, 保障能源安全原则更多体现在消极层面而非积极层面, 申言之, 任何能源企业供给侧运营改革举措都应当保证能源输配管网的安全、平稳运营, 决不能将追求能源行业市场化进程、提高能源行业运行效率建立在牺牲能源安全的基础之上。

保障能源安全在能源企业供给侧运营改革中主要体现为：其一, 建立能源安全评估机制, 任何改革措施尤其是涉及输配管网运营模式与运营主体发生重大变更的外部运营改革必须通过以运营稳定性为核心内容的能源安全评估。对于因管网自身属性、自然地理环境等原因进行运营改革后难以保证管网运营稳定性的特殊情形, 则应当坚持“ 安全优先” 原则, 暂不进行改革。例如在欧盟推行的电力行业第三次市场化改革中, 为避免所有权分离机制对部分成员国电力管网正常运营所带来的影响, 电力行业所有权分离机制并不适用于塞浦路斯、卢森堡、马耳他等袖珍成员国, 这一经验殊值借鉴。其二, 实行输配环节运营机构专业运营能力实质审查制度, 在独立运营机制中, 欧盟、美国相关能源指令均要求独立运输实体应当具备相应的运营能力, 以确保能源输配管网安全、平稳运营。

能源企业供给侧运营改革的核心目的在于打破既有垄断体制, 增强市场竞争。由于电力、天然气等能源行业所具备的独特行业属性, 相关能源产品存储难度大, 其运输又高度依赖运输管网, 管网运输与配送成为整个行业中沟通生产端与销售端的关键环节。因此控制输配管网的能源输配企业便天然地具备了其他能源企业所无法企及的竞争优势, 在原有体制之下, 企业不仅垄断了能源输配业务, 同时也事实上垄断了更为下游的能源销售业务。垄断行为既可能发生在经营者与竞争者之间的横向经济关系中, 也可能发生在经营者与消费者之间的纵向经济关系中。[4](P21)因能源输配环节的自然垄断特性, 垂直一体化的垄断将在事实上形成能源生产和销售领域的行业壁垒, 阻碍竞争者的进入。同时, 既有和潜在的能源消费者（包括能源生产企业、能源销售企业和终端能源消费者）也极易受到歧视性待遇。因此分离能源运输、配送等自然垄断环节与能源生产、销售等可竞争环节, 增强能源输配环节运营独立性成为实现能源行业市场化目标的不二法门, 供给侧运营改革绝大多数制度建构均围绕这一原则展开。服务运营改革要求能源输配企业提供运输、配送等单项能源服务, 对其课以开放输配管网之义务, 实现了能源输配环节与能源销售环节在商品形态上的分离。会计运营改革要求能源企业对于生产、运输、配送、销售等环节分别制作会计账户, 实现了能源输配环节与能源生产、能源销售环节财务状况上的分离。法律职能运营改革、独立运营机制与所有权分离机制则变更输配环节运营主体、切断不同环节运营主体关联, 在不同程度上实现了能源输配环节与能源生产、销售环节运营的分离。

从增强输配环节运营独立性的角度而言, 我国能源企业供给侧运营改革尤其应当关注：其一, 坚持纵向运营改革为主, 慎用横向运营改革。实践证明, 横向运营改革机制极易形成寡头垄断的局面, 无助于能源行业自由化改革的推进。因此, 欧美各国能源企业供给侧改革主要运用纵向运营改革措施, 横向运营改革措施运用极为罕见, 这一经验也值得我国效仿。其二, 强化两环节分离的彻底性。我国2002年以来的第一波电力行业市场化采取法律职能运营改革与所有权分离机制, 但能源输配环节与能源生产、销售环节分离并不彻底, 电网公司仍然保有相当的发电资产, 改革的不彻底性严重制约了能源输配环节运营的独立性。因此今后我国能源企业供给侧运营改革应当提升分离彻底程度, 严格限制输配企业从事能源生产、销售业务, 进一步实现厂网分离、供气与管输分离。其三, 完善对相关主体的监管体系。输配环节运营独立性的实现在很大程度上有赖于合理高效的监管体系, 必要监管体系的缺失是导致我国能源企业供给侧运营改革实际效果欠佳的重要原因。应当分别建立内部监管体系和外部监管体系, 一方面课以能源企业自我监管的义务, 包括企业信息公布并接受公众监督、企业内部制定履行供给侧运营改革的合规方案、会计账户的提交和公示等; 另一方面应当组建独立的能源监管机构, 由其全权负责监管能源企业供给侧运营改革的实施情况。

从域外经验来看, 欧美各国能源企业供给侧运营改革并不是一蹴而就的, 而是经历了漫长的发展阶段。2003年欧盟第二次天然气和电力自由化指令确立法律职能运营改革, 2009年欧盟第三次天然气和电力自由化指令确立独立运营机制和所有权分离机制。美国对电力、天然气等能源行业的运营改革实践更是经历了三十多年的发展历程⑤。总体而言, 无论是美国还是欧盟, 能源企业供给侧运营改革均呈现出逐步推进、层层深入的特征, 随着能源行业自由化改革的深入, 对企业生产经营活动的干预程度逐步增强。以外部运营改革为例, 欧盟、美国首先确立的都是对能源企业干预程度最低的法律职能运营改革, 随后又分别确立了对能源企业干预程度较高的独立运营机制, 美国迄今为止都没有确立最为激进的所有权分离机制。

现阶段, 渐进原则对我国能源企业供给侧运营改革的具体要求包括：其一, 根据不同行业、不同区域的实际情况, 选择恰当的能源企业供给侧运营改革措施。对于电力等改革开始较早、市场化程度较高的行业, 可以考虑实行独立运营机制等更为彻底的改革措施; 对于石油天然气等市场化程度较低的行业, 则首先应当开展服务运营改革和会计运营改革, 开放能源输配管网, 注重能源生产端和能源销售端市场主体培育, 不宜盲目推开独立运营机制等外部运营改革措施。其二, 能源企业供给侧运营改革应当“ 先试点、后推广” , 例如独立运营机制, 可以选择条件较为成熟的部分区域电网进行试点, 充分总结试点区域经验教训, 针对我国实际, 对域外改革措施进行调整, 在此基础之上全面推行。其三, 可以激励企业自愿实行某种改革措施, 待时机成熟后, 再推行强制性改革措施⑥。其四, 由内部运营改革逐步扩展至外部运营改革。如前所述, 内部运营改革往往是外部运营改革的前提和基础, 外部运营改革的推行建立在内部运营改革有效实施基础之上。因此现阶段应当更多关注内部运营改革实施情况, 为外部运营改革的逐步推行打下良好的基础。

能源行业的特殊性决定了市场无法解决一切问题, 需要国家利用“ 看得见的手” 来对能源市场进行一定程度的管制, 以降低市场化能源开发利用中可能存在的风险。在独立运营机制之下, 独立运输实体（包括ISO和RTO）完全负责电力、天然气等能源行业输配环节管理、运营和投资, 独立运输实体是否具有相应的运营能力对于输配管网正常运营乃至能源安全的保障意义重大, 因此需要构建独立运输实体输配管网运营能力审查制度。能力审查制度究其本质即为市场准入制度, 市场准入制度是指国家或政府准许自然人、法人进入市场从事经营活动的法定条件和程序规则的总称, 是能源市场法律制度框架中至关重要的一环。[7](P134)欧美各国均确立独立运输实体输配管网运营能力审查制度, 对独立运输实体运营能力提出诸多要求, 该制度也较为明显地体现出保障能源安全原则。美国相关能源指令要求RTO应当获得针对运输设施的运营权限（possession of operational authority for all transmission facilities）, 并且获得保持管网短期可靠性的排他性权限（exclusive authority to maintain short-term reliability）。欧盟相关指令则要求ISO应当具备履行相关职能所必须的人力、技术、金融等资源。除此之外, 美国能源监管当局还要求RTO应当达到一定的规模, 并服务于特定区域。⑧我国法对能源输配环节运营者运营能力问题亦有所规制, 例如我国实行电力许可证制度, 从事发电、输电、供电的单位应当分别取得发电、输电、供电许可证, ⑨因此从事电力管网经营的独立运输实体应当取得输电许可证。从法律属性上而言, 电力许可证属于《行政许可法》第12条第3款所规定的资质类行政许可, 主要目的在于防止危险发生, 保障公共安全。对于天然气行业, 我国仅对天然气上游生产环节与下游配送、销售环节设置行政许可⑩, 并未对天然气管网运输环节单独设置行政许可, 究其原因, 在原有垂直一体化能源体制之下, 运输环节被视为生产环节的“ 当然附庸” , 在运营上与天然气生产、配送、销售浑然一体, 自无单独设置之必要。在推行独立运营机制之后, 天然气管网运输环节应当效仿电力行业, 设置相应的行政许可, 从事天然气管网运输业务的独立运输实体应当通过相应的资质审查。

我国能源企业供给侧运营改革的基本路径是通过独立运输实体来增强能源输配环节运营的独立性。但不同于自然人, 独立运输实体作为法人, 只有通过机关才能作为法律上的整体, 形成统一的“ 总意思” 进行法律交往。[8](P209)申言之, 只要控制了法人的机关也就控制了法人最终的“ 总意思” , 也就是说, 在实际操作中法人的“ 总意思” 极易受到其他主体的控制。因此, 必须通过一系列法律制度来维护独立运输实体的独立性。为实现这一目标, 欧盟和美国在实践中逐步建立起一整套完善的配套制度。一方面, 欧盟和美国的相关能源指令明确赋予独立运输实体相应的运营权利。在美国, RTO享有不受市场参与者控制的独立决策权以及按照法律规定自主更改运输服务价目表的权利; 在欧盟, ISO享有运营、维护、发展运输管网的自主决策权, 在资本市场获得融资的权利以及独立的人事管理权。尽管上述规定在很大程度上仅仅起到宣示性的作用, 但至少表明立法者捍卫其运营独立性的决心, 我国推进能源企业供给侧运营改革时应当效仿, 以体现改革总体之方向。另一方面, 为避免能源企业尤其是处于市场支配地位的能源巨头对独立运输实体经营活动的不当干预与控制, 进而损害其运营独立性, 欧盟与美国对独立运输实体与能源企业之间的关系进行严格的法律规制。美国相关能源指令规定RTO的雇员以及股份持有者不得享有对市场参与者（能源企业）的商业利益。欧盟相关指令对两者关系的规定有：（1）能源企业不得直接或者间接持有ISO的股份, ISO也不得直接或者间接持有能源企业的股份。与此同时, 能源企业与ISO之间所有商业与金融关系应当按照市场条件进行; （2）ISO的相关职员不得与能源企业及其控股股东保持商业关系, 担任职务或者承担相应职责, 不得从能源企业处获得经济利益; （3）ISO不得与能源企业共享机构标志, 不得共用一套信息处理系统。总体而言, 欧盟与美国相关制度设计均着眼于规制利益冲突, 禁止股权持有规则旨在防止能源企业借助行使股东共益权的方式干预甚至控制独立运营实体的经营活动, 影响其独立地位; 严格限制独立运营实体职员与能源企业之间的利益关系, 其目的在于防范潜在的道德风险, 防止独立运营实体职员成为能源企业利益代言人而危及运营独立性。

为了保障能源输配管网的正常运行, 欧盟以及美国的能源指令均赋予独立运输实体广泛的运营权限。与此同时, 根据普遍服务原则, 独立运输实体负有提供安全、可靠、持续的能源运输服务的义务, 因此法定运营权限并不仅仅是独立运输实体可以从事经营活动的范围（权利）, 更是其应当履行的法定义务。在美国, RTO的运营权限包括运输服务价目表管理、管网阻塞管理（congestion management）、并流通路功率流管理（Parallel Path Flow）、独立运营开放式同时信息处理系统（open access same-time information system, OASIS）用以计算总运输能力（total transmission capacity, TTC）以及可利用运输能力（available transmission capacity, ATC）、辅助服务、市场监控、运营管网的计划与扩张、跨区域管网协调等八个方面。欧盟相关指令规定, 独立运营机制下ISO主要权限包括：（1）负责批准和管理第三方的进入, 收取相应的费用和租金; （2）通过恰当的投资计划确保运输系统的长期运营能力满足市场的合理需求; （3）负责计划、委任和建设新的运输管网。我国能源企业供给侧运营改革应当借鉴欧盟和美国的做法, 明确赋予独立运输实体广泛的运营权限, 为独立运输实体开展经营活动划出一条明确的界限。

“ 从法的本体上看, 法在本体上是以权利和义务为基本粒子构成的。所有法的部门都表现为权利和义务或其实现方式的规定, 权利和义务贯穿于法的一切部门” 。[9](P328)在运输管网所有权和经营权分离的格局下, 法律在明确独立运输实体的运输权限的同时, 亦需对运输管网所有权人的权利、义务作出调整。作为最为重要的利益相关人, 运输管网所有权人的行为直接关乎独立运营机制成功与否, 同时独立运营机制也需要对其利益关切作出一定程度的回应。运输管网所有权人长期从事能源输配业务经营, 掌握了相关区域能源输配管网的大量信息, 同时多为能源巨头, 财力雄厚。为了促进独立运输实体对运输系统的经营和管理, 应当明确运输管网所有权人对独立运输实体履行职责的协助与配合义务, 这方面欧盟的相关经验最为值得借鉴。另一方面, 由于独立运营机制彻底实现了所有权与经营控制权分离的局面, 运输管网所有权人无法直接监督独立运输实体运营活动, 因此事实上处于相对弱势的地位, 需要法律的适度倾斜保护, 以保障资产收益, 可以考虑通过引入行政监管机制的方式确保所有权人以及其他投资者的合理收益水平。