新中国成立后, 延续从革命战争中获得合法性的中国共产党通过各种方式不断强化民众对于社会主义道路优越性的认识。在政治上, 人民民主专政制度的建立进一步够巩固了广泛的群众基础, 对社会主义道路的自信与齐心建设好社会主义成为当时人们的思想共识。在经济上, 在全体人民的共同努力下国民经济得到了快速的恢复。土改的实行使长久失去土地的农民由衷感到当家作主, 对党的感激之情油然而生, 并上升为对领袖的个人崇拜; 工人在社会地位提升的过程中树立了主人翁意识并看到社会主义制度的光明未来。在思想上, 农民通过回忆、诉苦等方式意识到小农经济的落后, 以及从内心深处植入对旧社会的恨及对党和领袖的热爱。而针对私营工商业者的动员, 毛主席指出, “ 需要有计划地培养一部分眼光远大, 愿意和共产党和人民政府靠近的资本家, 以便经过他们去说服大部分资本家” , 具有影响力的民族资本家的支持与拥护对于犹豫不决的私人工商业者起到了很好的示范作用。这一时期依靠人们对社会主义的理想憧憬与对党感恩的思维惯性, 党积累了深厚的群众基础, 同时通过土地改革、民主改革等一系列政策的落实, 农业与工业经济发展积累的发展有效性, 通过阶级观念培养和领袖魅力尊崇, 巩固了群众对党和社会主义的政治认同并达致高峰。

随着1957年反右派斗争扩大化, 党领导人民掀起了大跃进的热潮。在政治上, 人民公社制度的确立和“ 大锅饭” 体制的实践, 强化了人们本就根植在传统思维里的平均主义观念。其与官商阶层的矛盾, 让革命热情还未消退的工农认为只有通过一场变革才能实现政治上、经济上的平等。加之在集权体制的个人崇拜下, 领袖的号召与支持打倒资本主义道路更是给予了民众情绪释放的合法渠道。在此过程中, 革命从一种特定的政治方式而成为解决社会各种矛盾的灵丹妙药, 法治与规范则被暂时搁置一边, 社会因失去约束与控制而陷入混乱无序。在经济上, 人民公社制度通过没收人民的土地使农民丧失对土地的支配权, 怀着对社会主义美好憧憬的农民基于革命时期建立的信任加入人民公社, 期盼共产主义的到来。而事实上, 集体化经济阻挠了劳动积极性, 农业生产的发展和农民生活的改善都比较缓慢。在思想上, 集体统一化的行动压抑了个体的合理需求, 也磨灭了个人的主观能动性, 随着大跃进浮夸风的蔓延, 当吃饭问题都无法解决时, 理想与现实的差距让农民心中对党执政理念产生了怀疑, 信任感开始消退。在经济衰退与政治疑虑之中, 以领袖魅力与意识形态为主的合法性基础发生动摇。

十一届三中全会的召开重新将战略重心从阶级斗争转移到经济建设上来。在政治上, 人民公社因难以满足农民物质改善需求, 而招致越来越多表达质疑与要求改革的声音; 基层民主的推行, 使基层民众在法律上首次享有选举与决策的权利, 可以通过各种形式直接或间接地参与到国家政治生活当中, 这极大鼓励了民众的参与积极性。在经济上, 党对建国以来的历史（包括农业合作化史和人民公社史等）进行了深刻反思与总结, 意识到把先进典型的经验模式化、绝对化、永恒化的做法的弊端。任何领先技术与经验都必须与农民的需求紧密相联, 在农民自愿接受的基础上逐步推广与落实。在此基础上, 家庭联产承包责任制的全面推广, 障碍已经扫清。家庭联产承包责任制因契合农民急于解决温饱的需求, 大大提高了农民的生产积极性。在思想上, 随着真理标准讨论的深入, 人们的思想得到了极大解放。这一时期, 群众所关心的话题往往集中在社会改革成效与个人权益保护上, 以利益为导向的公民权利意识逐渐觉醒, 个人利益分化愈加明显。

20世纪90年代中后期, 正是中国城市建设大面积展开的时候。国家在农村提取大量的资源支援城市建设, 基层政府因此承担了巨大压力。对于压力体制下生存的基层干部而言, 是否能完成上级的各项指标成为能否升迁的关键因素, 因此往往选择通过压缩村民自治空间, 控制村民委员会来完成任务, 致使村民自治成为一纸空文。而与之相伴随的是“ 三农问题” 日益突出, 农民负担过重, 农村日益凋零, 城乡发展差距加大, 基层自治组织难以保护农民的权益, 且发展空间狭小, 因此受到广泛的质疑。在经济上, 90年代中期以后, 社会财富不再由国家统一分配, 一些拥有或接近政治与行政权力中心的人们因掌握更多的政策与资源的倾斜而迅速富裕起来, 资源的重新积聚对社会产生广泛而深刻的影响。贫富差距越拉越大, 致使在改革初期国家统一分配下获得均等利益的群体逐渐分化, 农村与小城镇越来越呈现边缘化, 农民与城市失业者成为弱势群体, 在改革中感到自身利益受损。这种城乡差别在思想上加大深深激发了人们心中的不公平感, 加之自主、权利意识的觉醒, 民众不再选择隐忍接受, 而是寻求自我利益的实现。而从当前国情而言, 难以在全国范围内做到绝对公平, 理想与现实的落差更加剧了心中的不公平感, 进而上升为对现实的不满与对体制的质疑。

相较于革命战争年代和改革初期, 民众对于政权与领袖的狂热拥护与绝对服从而言, 在90年代中期以后, 随着接受到的信息愈加丰富, 民众的情感渐趋理性。一方面, 摆脱权威束缚的基层民众在基层治理中有着自己的价值判断与行为标准。压力型体制下的基层政府面临着经济建设与维持稳定双重任务, 囿于考核制度的刚性, 遂将主要精力着眼于招商引资及堵截不稳定因素, 而将与民生密切相关而短期又难见成效的环境保护、社会保障等政策实施的重要性置于次之。于民众而言, 中央的利民措施并未在基层得到圆满落实, 地方政府间的“ 共谋现象” 导致“ 上有政策、下有对策” , 或者地区的差异性导致政策的不适应, 这些都会对基层民众的基本生活造成负面影响, 进而产生消极行动。而这种消极态度与政府权威弱化互为影响, 不仅降低基层组织在乡村社会价值体系建构中的引导力, 而且使乡村社会不能有效凝聚而出现离散化, 且当民众认为自己切身利益受到损害或受到不公正待遇而产生愤懑。

另一方面, 全球化与市场化的态势不可避免带来利益群体的多元化和复杂化, 这体现了社会较之过去更为理性、包容, 但同时也对政府的社会治理提出更为严峻的挑战。利益的碎片化使不同地区、不同阶层的民众存在着利益诉求的差异性, 政策的制定与执行总难以兼顾所有人的意愿, 因此总会带来部分人的利益受损而带来合法性的递减。公共资源的稀缺性决定了无论在数量上还是在质量上政府的公共服务供给不可能满足每个公民的期望, “ 公共资源可获得性和充足性之难以保障与公众对公共物品和公共服务的刚性需求之间的矛盾不但不可避免, 而且正在变得日渐尖锐。” 这种在分配的利益失衡会更加剧民众心中的被剥离感。

自改革开放以来, 西方个人主义思潮对我国社会影响颇深, 同时个人在社会化大分工中愈觉自身渺小。面对权力逻辑与资本逻辑的强制性力量, 深觉自身无力超越既定秩序, 也不相信自身有这种力量, 只能消极顺从, 因而造成现代社会犬儒主义的盛行并呈弥散之势。“ 现代犬儒主义是一种‘ 以不相信来获得合理性’ 的社会文化形态……它把对现有秩序的不满转化为一种不拒绝的理解, 一种不反抗的清醒和一种不认同的接受。” 在此种心态下, 民众倾向于选择一种个体化、不问世事的生存状态。这种“ 公共性” 伦理丧失的背后意味着民众对于社会体制的漠然与无为, 任由其蔓延则会形成社会成员一方面对政府的政治行为心怀芥蒂, 另一方面却无视政治变革中的进步, 而沦为社会变革的旁观者, 执政党的任何作为也将失去意义。

与此同时, 作为制度化层面的基层民主实践运行也并不十分顺畅, 究其原因乃是在实际运作过程中偏离了制度文本的“ 应然” 模式而受到诸如宗族影响、利益集团垄断等许多现实阻碍, 以致形成基层群众自治与乡镇政府行政管理的“ 貌合神离” 。压力型权力体制的客观存在使基层民主往往被挤压在非常狭小的空间中, 难以发挥制度文本意义上的“ 应然” 作用。正是在这一意义上, 非正式制度在日常实践中便有了生长土壤与发展空间, 人们往往倾向于相信与寻求制度外的解决方式, 比如关系、人情等, 但非正式制度的推行对正式制度造成侵蚀, 动摇了正式制度的权威性, 也增加了利益主体的机会主义行为, 政府权威的丧失和社会规则的破坏, 严重地影响基层政府合法性的“ 规则基础” , 降低基层民众对基层政府的信任基础, 对宏观的国家治理也构成了巨大的威胁。

在传统中国社会, 君主的权力授之于天, 拥有至高无上的权威。所谓“ 普天之下, 莫非王土, 率土之滨, 莫非王臣” 。无论是臣僚还是一般民众在政治行为与价值选择上皆以忠君为基本原则。在“ 三纲五常” 所塑造的等级观念中, 个体无条件服从着严格的等级隶属关系, 而君主则位于关系的最顶端。受宗法、礼教束缚, 个人难以超越自己的社会地位而思索政治问题, 而是习惯于服从、被动接受。在此传统观念影响下, 社会转型期我国公民仍然存在着对政府的严重依赖心理, 特殊的政治历程使我国公民视政府为正义化身。然而随着全球化的发展与信息社会的到来, 人们接受到的信息越来越多, 也开始了思考与鉴别, 以宣教为主的动员方式显然已无法适应时代需要, 因为“ 政府和公民现在越来越明显地生活在一个一体化的信息环境中。既存的办事方式受到人们的审视, 同时, 被视为腐败或不可接受的做法的范围也扩大了。” 与此同时, 视野的开阔带来期望的增加, 各种社会思潮及其所带来的价值观与生活模式的传播, 无疑对我国公民的思维领域也形成一定影响与冲击, “ 人生存于一定的文化环境之中, 长期的文化熏陶, 培育了人们的一种文化认同, 以及由此而产生出的一系列的制度和行为方式上的认同。而当旧的环境失去、旧的行为变异时, 它所带来的一个重要结果就是过去心灵所系的文化命脉的动摇, 同时也意味着所有的价值和意义的重新寻找。”

公民的文化认同危机, 会从深层次影响其对政权合法性及政府权威性的疑虑与不满, 容易生出种种超越国情、脱离实际的期望。随着科技发展带来信息爆炸式传播, 越来越多的普通群众接受到越来越多的观念冲击, 进而在国与国之间进行意识形态的比较。在内心深处倾向接受好的方面, 而忽视不好的方面, 进而心态越来越不平衡, 人们的期望与现实的落差也变得越来越大了。

意识形态不是固有的, 而是源于社会存在, 它的形成不能由执政者主观臆造, 而需对当前与未来具有相当程度的解释力。这种意识形态的存在不仅需让民众接受与信服, 也需执政者自身服从并且能够承担其所带来的风险。作为代表一定阶级利益的价值观体系的意识形态, 常用以维持权力结构的正当性。权力结构的维持不能仅靠历史延续与规范约束, 而需特定的意识形态为其提供有力的解释与说明, 使社会秩序及日常安排合法化。正如哈贝马斯所言“ 合法性意味着某种政治秩序被认可的价值” , 也就是说只有被社会广泛认可的价值规范才具有合法性。

在封建社会, 传统文化中的忠君、民本、中庸等基本理念与封建制度高度契合, 进而产生认知层面的路径依赖, 将政治、经济、文化均锁定在均衡状态, 成为中国封建社会长久延续的主因; 在革命年代与解放初期, 从革命胜利中所获得的政治热情与对领袖的尊崇, 构成了建设社会主义的极高热情。在改革开放初期, 十一届三中全会确定解放思想、开动脑筋、实事求是, 将工作重心转移到社会主义建设上来, 寻求发展成为人们的共识。

而当前置身于全球化的浪潮之中, 西方价值体系以“ 普适” 之名所带来的冲击在一定程度上改变了原有的思想格局, 原有的封建社会思想文化根基在历次革命与运动中被冠以糟粕之名, 革命延续的政治热情与领袖尊崇又在思想解放中逐渐消退, 计划经济时代的集体主义话语, 显然已经无法应对个人主义的盛行, 整个社会陷入信仰危机之中, 意识形态对公众的引领力量明显下降, 基层政府对社会动员权威也随之下降。

在这种情况下, 追求经济发展与生活水平改善成为全体人民的共同愿望, 各个阶层与社会群体以此为基础团结起来共同致力于社会主义建设。然而从长久来看, 这种团结缺乏深层次的文化层面与制度层面的整合, 也很难直接激起人们对体制正义性的长久信仰, 加之现阶段的市场经济体制还很不完善, 政府职能转变还有较长的路要走, 执法徇私、与民争利的现象时有发生, 进而加剧民众对于客体权威产生质疑。在这样的景况中, 基层政府为经济和社会发展而进行的社会动员团难也越来越大, 社会发展的阻力也越来越大。

政治系统的有效运行离不开一套被广泛接受、自觉遵守的规则基础, 其作用在于给身处政治系统中的个人与组织以激励与约束, 防止利己思维导致的行为越界, 从而有助于稳定有序的社会秩序的形成。而规则的延续在很大程度上取决于受其约束的人们对其接受与认可的程度, 正如阿尔蒙德所言：“ 如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规, 而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处, ……那么, 这个政治权威就是合法的。” 只有赋予制度绝对的权威性, 才会对社会成员起到真正的约束作用, 提高遵守制度的自觉性。

从宏观环境来看, 自改革开放以来, 由于社会转型与结构变迁而纷繁呈现的各种社会矛盾使各级政府不得不疲于出台各种措施来应对, 而这些措施在解决当前问题的同时也在强烈地冲击着原有的制度运行秩序, 在瓦解原有的制度体系的同时, 却未将新制度有效整合, 更没有将其定型为大众所接受的社会文化生态。因而, 其结果只能是在大多数领域不同程度地导致“ 碎片化” 治理, 这给以“ 潜规则” 为核心的非正式制度运行提供了大量的空隙, 从而消弭了正式制度的权威性。

从基层治理实践来看, 作为制度化的基层民主的运行却并不十分顺畅, 往往偏离了制度文本的“ 应然” 模式而呈现社会阶层化、利益集团化的倾向, 基层群众自治与基层政府的行政管理也时而“ 貌合神离” , 压力型体制的客观存在使基层民主的实践空间被挤压至非常狭小, 难以发挥应有作用。甚至会出现基层政府间的“ 共谋” , 即“ 在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时, 一些基层政府常常共谋策划, 采取“ 上有政策、下有对策” 的各种做法, 联手应付自上而下的政策要求以及随之而来的各种检查, 导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。” 这些行为多与正式制度又有相悖之处, 但在现实生活中却被普遍运用。甚至被认为是实践操作中的 “ 共有常识” 。非正式规则的推行进而对正式规则造成侵蚀, 动摇正式规则的权威性, 也增加了利益主体的机会主义行为, 政府权威的丧失和社会规则的破坏, 严重地影响基层政府合法性的“ 规则基础” , 降低基层民众对基层政府的信任基础, 对宏观的国家治理也构成了巨大的威胁。

现代政治权力一般都是从选举制度中获得赋予自身合法性的执政地位, 即规则基础。而政权的长治久安则需要执政党通过政治权力的有效运作来实现其有效性。长期面临有效性亏空困境的政治权力有可能失去执政的地位, 正如利普塞特曾指出：“ 如果一个政治制度长时期地缺乏有效性, 也将危及合法制度的稳定。” 即便这种政体已有一套成熟的运行规则, 长期面临有效性亏空也会带来合法性危机。尤其对于刚从威权体制中走出来的新兴政权而言, 规则基础还不牢固, 尚处于探索阶段, 自我调适与更新能力还比较弱, 在这种情况下, 有效性之于政治权力合法性具有更重要的意义。对民众效用需求长期不能满足会带来动员主体主观意愿降低, 甚至对合法性产生质疑。因此对于新型民主国家而言, 有效性的维持更为重要。

当前我国经济总量已达到一定高度, 过去以劳动密集型产业为主的经济体制面临着产业转型升级, 短期内难以继续维持高增长的发展态势, 有效性持续困境难以避免。在这一社会转型与改革攻坚期, 各种社会矛盾的集聚与自身发展的无力都在一定程度上动摇人们对于改革路线的认可与信心。在行为上则表现为主观意愿降低, 对政治行为的漠视与对社会活动的消极。在此前提下, 基层政府要想发动更多的公众对与社会治理, 难度增大, 治理的成本也越来越高。

在现代化发展过程中, 与政治体系相符、契合民众心理需求的公民文化, 可以为基层政府动员合法性提供持续而长久的内在动力。因为公民文化可被视为公民内心认知与情感内化了的政治制度, 一旦得到认可, 便会遵从其约定与规范。现代公民文化以参与为内核, 力图使民众自觉接受一种民主的训练, 从中获得理性精神、政治效能感、合作与信任等民主运行必要因素。而绵延千年的传统中国社会以忠君文化与伦理纲常为治理基础, 自古缺少参与要素。

在革命年代与建国之初, 通过意识形态的宣传, 灌输对党和国家的忠诚和认同感以及服从中央权威管理, 而这一系列的统治基础随着改革开放后基层民众思维空间的打开而动摇。这一思维领域的真空带来了人们政治领域的不认同与社会领域的不信任。基层民主的践行从法律与制度层面保障了参与文化在基层社会的萌芽, 然而不是所有的基层民众懂得自治、选举的真正内涵。公民文化建设的主要目的就是使民众成为社会主体, 享有公民权利, 从而激发其主体性, 促进基层社会良性运转。同时也需借助基层社会的社会资本, 形成一个彼此信任与合作的公共领域。

利益共同体建立在公共利益之上, 是利益相异的个体基于某方面的共同利益而展开协作, 共同开展经济活动的载体。利益碎片化时代每个个体都有自己不同的需求, 因此其行为动机与方式具有多样性。在个体缺少有效、顺畅的表达渠道时, 其在利益竞争中往往处于被动地位。这种利益需求长期得不到表达则会寻求制度外表达方式, 对社会秩序形成冲击。利益共同体的塑造首先在于加强公民意识教育, 培养符合时代要求的成熟的、理性的公民意识。提高公民对于国际形势以及当前国情的理性判断, 从而形成客观的政治态度。鼓励公民参与政治活动并提供有效、便捷渠道, 通过参与提升公民的政治信心, 并增强自身责任感, 在政治实践中感受自身的效能与价值, 增强民主观念与民主能力。

被学术界所广泛认为维护社会统治最可靠的权威形式的法理型统治, 建立在被统治者对于政权合法性认同的基础之上。能够获得广大群众对其制度认同与支持的政治体系无疑也是合法性基础最稳固的政治体系。随着市场经济体制改革带来思维方式的松绑与自我意识的增强, 民众对于政治体制的认同评价因素也日趋多元化, 诸如经济绩效、社会公正、核心价值等, 而归根到底还是在于执政党自身建设。权力寻租、独断专制、官僚作风等权力异化现象严重影响群众的认同, 同时也严重消解着执政党的其它执政绩效。因此认同的构建需基层政府对权力进行规制, 防范行政权力的违规滥用。从制度层面保障基层社会治理的民主化、规范化。

公民认同感的降低还在于社会不公平感的增加。当前我国社会不公平感已经由过去的经济收入差距过大转向了公民的权利不平等。有鉴于此, 一方面需着眼于贫富差距的缩小以消除不公平感。消除差别待遇, 建立公民权利平等的全面保障机制, 从源头消除不公平感, 尤其在与民众生活息息相关的教育、卫生等领域, 防止强势群体与公共权力的结合。另一方面, 及时回应民众的利益表达。利益表达得不到回复也就使民众的政治参与失去效果, 降低参政积极性, 且矛盾的积累会不断上升为政治认同困境。

我国的改革开放就是基于提高人民生活水平这一民众需求而展开的, 其成效将直接关系到民众的生活水平与对制度的信念。创造有效发展不仅是现代化建设的本质要求, 也是当前政治发展的首要任务。发展有效不仅仅在于单一的经济增长, 还在于关系到诸如环境保护、公民安全、权利保障、社会公平等一系列的公共政策的绩效。而这些仅靠政府的公共利益取向是难以达成的, 还需要政府执政能力的提升。

改革开放后中国现代化建设呈现出明显的阶段性特征, 社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾。但物质文化需求的内涵已然发生重大变化。人们已经从满足温饱的生存需要进入到追求自身利益满足与价值实现的新阶段。与过去相比, 人们会更有更强烈的公平与权利意识, 在权利受损时, 也会积极寻求维权。对这种转变执政党需引起重视, 关注不同利益主体在改革过程中的心态变化及其对政治认同的态度。发展的有效针对的主体应当是广大民众, 而不是少数特权者。现代化经济建设给民众带来的并不是平等意义上的共同富裕, 而是贫富差距进一步增大, 这应引起决策者充分认识, 每项经济改革措施在推行之初, 就应预先考虑到其成果及可能伴随的联动效应是否惠及大多数民众而非少数特权者。同样, 城镇化建设也应当是符合大多数人的利益, 且建设成果为大多数人所能共享的。