城市户籍制度改革的困境与突围——来自深圳的经验启示
陈波, 张小劲
清华大学政治学系,北京 100084

作者简介:陈波,清华大学政治学系博士研究生,主要从事城市政治学、户籍制度改革研究;张小劲,清华大学政治学系教授,深圳大学城市研究院学术委员会委员,主要从事政治学方法论、比较政治学、比较政党政治研究。

摘要

中国的户籍制度有其特殊的历史起源,这种限制人口自由流动的行政制度在本质上与城市化发展存在冲突。在制度变迁过程中,制度变革滞后于发展背景的转换,发展主义政府以GDP为导向的发展策略,关于大城市发展的认识误区等多重因素致使户籍制度延续着路径依赖产生了明显的自我强化效应,从而给城市化的发展造成了重要障碍,也使得大城市的户籍制度改革进展缓慢。 回顾深圳市的户籍制度改革历程,其从制度起点上就与其他城市存在明显不同,更为广阔的制度环境、特殊的城市状况也为城市治理者进行更为包容性和开放性的户籍制度改革提供了可能性。未来城市户籍制度改革的政策取向应该是利益扩散与利益剥离同步推进,制度包容性与制度汲取性均衡把握,工具性目标与价值性目标合理平衡。

关键词: 城市化; 户籍制度改革; 深圳经验
中图分类号:C 911;F 127.9 文献标志码:A 文章编号:1000-260X(2017)03-0038-08
The Dilemma and Breakthrough of Urban Household Registration System Reform——Implications from Shenzhen Experience
CHEN Bo, ZHANG Xiao-jin
Department of Politics, Qinghua University, Beijing, 100084
Abstract

China's household registration system can date from a special historical context. This administrative system restricts the free flow of population, which, in essence, conflicts with urban development. In the course of the institutional change, system reform falls behind the changes of the development context, and the GDP-oriented strategy of the government advocating developmentalism. Due to the factors such as misunderstanding of the development of megacities, household registration system continues to follow the old paths, which creates a self-reinforcing effect upon itself, and thus makes a major barrier to urbanization and also results in slow progress in the household registration system in megacities. Reviewing the history of Shenzhen household registration system reform, the author discovers Shenzhen is significantly different from other cities at the starting point of the system, and that the broader institutional?environment and the special state of the city also make it possible for the administrators to conduct more inclusive and open reform on the household registration system. This paper argues that the policy orientation of household registration system reform lies in the simultaneous promotion of interest diffusion and interest diversion, the balance between the inclusiveness and absorptiveness of the system, and the reasonable balance between instrumental objectives and objectives of value.

Key words: household registration system; urbanization; Shenzhen experience
一、问题的提出

作为新中国成立后最为基础性的社会管理制度, 户籍制度在50多年的发展演变过程中不断丰富和强化着其政治经济含义。虽然户籍制度在特定历史时期发挥了重要作用, 但也制造了许多发展的障碍, 其变迁与演进的历程中充满了妥协与突破的循环往复, 户籍制度改革因此也成为中国现代化进程的重要课题。

改革开放30多年来, 户籍制度改革在个别地区取得了进展, 但总体来说改革力度尚不能满足社会经济发展的需要。从现有改革来看, 小城镇的户籍限制已经基本放开, 中等城市的户籍制度改革也在稳步推进, 但是外来人口最为集中的大城市的改革却进展缓慢。随着十八届三中全会启动全面深化改革, 户籍制度改革正式列入了中央改革议程, 也成为各地方“ 十三五规划纲要” 的重要内容。从已经公布的各地户籍制度改革方案来看, 大城市的改革力度依然不尽如人意, 以京沪为代表的特大和超大城市实行的入户积分制度其积分体系的“ 筛选性” 和“ 导向性” 依然很强, 更加偏向高学历多财富人群, 而对外来流动人口的包容性和开放度依旧有限, 户籍制度改革的“ 普惠性” 仍然不足。相对而言, 深圳市是诸多大城市中的例外, 2016年该市市政府发布《深圳市人民政府关于进一步加强和完善人口服务管理的若干意见》及两个配套文件(简称“ 1+2” 文件), 该文件成为“ 十三五” 时期深圳市户籍管理的纲领性文件, 其中明确提到“ 扩大户籍人口规模, 确保各类人才无障碍入户, 增辟居住社保迁户渠道, 将长期工作和居住的存量非户籍人口有序转为户籍人口” 。这种改革的取向非常明显, 即通过增加入户途径、降低入户门槛逐步扩大户籍人口规模。

那么, 为什么户籍制度改革在大城市的推进如此艰难?户籍制度与城市化进程存在着怎样冲突机制?在大城市普遍谨慎而缓慢的改革中, 为什么深圳市能够“ 逆势而为” 实行包容开放的户籍制度改革?深圳市的改革经验对于中国城市户籍制度改革具有怎样的经验启示?这些困惑构成了本文的问题意识和研究兴趣。

二、困境的历史来源:户籍制度的特定价值及其政策后果

户籍制度是新中国最重要的社会管理制度之一, 建立之初便承载了异乎寻常的政治、社会和经济功能, 而这些功能又在过去几十年的发展中不断得到强化和放大。这种功能的强化与放大都是以限制人的自由迁徙为基础的, 即通过户口的符号控制以及粘附在户口之上的各项福利与权益的分配限制, 达到阻滞农村人口向城市的流动与定居的目的。这种单向限制的政策取向在户籍制度的变迁过程中不曾发生质的改变, 虽然在特定历史时期起到了特定的作用, 但是也为城市化进程的推进, 特别是大城市的发展设置了制度隐患。

(一)建国之初:没有城市化的工业化进程

建国之初, 在户籍制度的严格约束下形成的城乡分割是实现原始资本积累和优先发展重工业的重要基础。当时在经济基础极度薄弱的情况下, 只有克服资金短缺的困难才能尽早实现经济增长。通过扭曲产品和要素的相对价格, 降低重工业发展成本, 并建立相应的资源计划配置制度以保证资源优先流向重工业部门, 中国的确实现了重工业优先于其他部门的增长[1]。扭曲产品和要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和毫无独立自主权的微观经营机制都是以户籍制度为制度基础的。

这种扭曲的制度在特定时期发挥一定作用的同时也付出了高昂的代价。优先发展起来的重工业作为一种资金密集型产业并不能容纳大量劳动力, 即便是城市居民也并不能保证就业, 从而在经济困难时期甚至要通过动员知识青年上山下乡来缓解就业问题。而严格的户籍制度更是降低了劳动力转移速度, 造成了中国在计划经济时期低速的城市化进程, 到了1980年, 中国的城市化率仅仅达到19.4%, 人口规模在100万以上的城市只有18个, 城市化率只比1950年高出6.9个百分点。这种没有城市化的工业化进程也为延续至今滞后的城市化进程奠定了历史基础。

(二)改革开放之后:缺乏协调性的城市化进程

改革开放之初, 随着不迁移户口的流动人口得到官方认可以及粮票制度退出历史舞台, 中国流动人口出现了迅猛增长。根据段成荣等人的测算, 1982年我国流动人口只有657万, 1987年流动人口就猛增到1810万, 1990年、1995年、2000年和2005年的规模分别是2135万、7073万、1亿、1.47亿[2]。虽然在这一进程中, 城市化率从1980年的19.4%提高到了2008年的43.1%, 但依然落后于世界城市化50%的平均水平, 并且这种缺乏协调性的城市化的继续推进面临着极大困难。所谓城市化协调性的缺失主要体现在三个方面:

首先, 城市化水平落后于工业化水平。根据钱纳里(Chenery)等人的研究, 就业结构与城市化表现出惊人的相似性, 一国的城市化水平不仅与工业化程度相关, 而且与劳动力供求有直接关系, 因为工业化过程实际上是工业部门发展和劳动力从农业部门向工业部门转移的过程[3]。2002年中国经济总量达到10.2万亿人民币, 人均GDP首次接近1000美元, 而世界范围内人均GDP达到1000美元的国家的城市化率是45%, 而中国只有37.7%。截至2012 年底, 如果以第二、第三产业占GDP比重来计算工业化程度, 则中国的工业化程度已经达到90%[4](P11), 但是中国城镇人口是7. 12 亿, 人口城镇化率仅仅达到52. 57%, 远远落后于90%的工业化率[5]

其次, 人口的城市化落后于土地城市化。与人口城镇化率滞后相对应的是城市土地的快速扩张, 王洋等人用2000 年和2010 年656个城市建设用地面积测算, 这10年间656个城市的平均土地扩展速度为6.89%, 明显快于人口城市化的速度[6]。根据方创琳等人的统计, 截至2013 年2 月底, 全国在建的各类新区达105个, 超过1000 km2的新区19个, 500-1000 km2的新区10个, 100-500 km2的新区约40个, 绝大多数新区的人口规模属于几十万的级别, 部分新区人口不足十万人, 甚至低于一万人[7]。在中小城市无限扩容的情况下, 流动人口依然大量流向东部沿海地区。段成荣等人利用六普数据测算, 2010年东部地区吸收了全国流动人口总量的56.86%; 在全国八大经济板块中, 南部沿海地区和东部沿海地区吸收的流动人口合计占全部流动人口的40.77%, 其中一些吸引流动人口的“ 磁极” 吸引流动人口的比重在持续上升[8]

再次, 非户籍人口待遇落后于户籍人口。户籍制度不仅造成了城乡和地区的差别, 其在城市内部也造成了社会分割, 最为显著的就是工资收入的差别, 即户籍人口的工资不断上升, 而外来务工人员的收入却没有显著提高, 两者之间的差距不断扩大[9]。1978年农民人均纯收入与城镇居民人均生活费收入之比是1:2.37, 1997年和2000年这一数字分别扩大到1:2.47和1:2.65。2001-2005年, 对于教育水平可比的居民, 农民工的平均实际工作下降了4%, 而本地城镇居民的平均实际工资则增长了7%[4](P8), 这也造成了地区间收入差距的扩大。有实证研究表明, 地区间收入差距中的70%-80%可以由城乡间收入差距解释[10]。工资收入只是户籍人口与非户籍人口待遇差别的一部分, 考虑到教育资源、就业机会、社会保障等方面存在全方位的差异, 这种城市内部的二元格局、城乡之间的分割就更加严重。

总之, 户籍制度在特定时期虽有其特定的历史价值, 但是也造成了没有城市化的工业化、缺乏协调性的城市化的政策后果。从户籍制度历次改革来看, 其控制人口从农村向城市的单向流动的政策目标非但从未有过质的改变, 反而在长期的历史演进过程中不断得到强化, 这也从根本上造成与城市发展的集聚效应相冲突。当然, 这种制度变迁和政策后果并非全都是户籍制度本身之过错, 它其实也受到其他相关制度的制约与配合。在推进城市化的关键时期, 只有弄清楚这种冲突产生的诱因和机制, 才有助于突破户籍制度改革困境的现实之维。

三、困境的现实之维:现行户籍制度与城市发展的内在冲突
(一)冲突的诱发动因

改革开放后的30多年, 中国经历了大规模的制度变迁, 制度变迁很少只有某一机制在起作用, 而常常涉及多重制度逻辑和过程, 在与其他机制的互相作用中, 某一具体机制影响的程度和方向也可能发生很大变化[11]。虽然户籍制度的政治经济含义不断丰富, 但是它终究只是一项基础性的社会管理制度, 其制度变迁也要受到宏观环境和其他制度的影响与约束, 它的作用的发挥也需要其他制度的配合, 这就是户籍制度与城市发展内在冲突的外部诱因。

首先是发展背景的转换。从大的历史视角来观察中国的发展历程, 改革开放前的落后是因为中国没有顺利融入第一次和第二次全球化浪潮, 而20世纪80年代则通过改革开放进入到全球化发展体系, 加入WTO是中国开放程度的重要里程碑, 这也意味着中国的发展背景产生了重要转换, 其对中国经济发展所倚重的生产要素具有革命性的影响。在以农业经济为主时期, 土地作为最重要的生产要素可以均匀分布, 促进农业生产的其他辅助性资源可以通过行政手段进行计划分配, 城市分布较为分散, 数量较少、规模较小; 但是在全球化浪潮中, 工业的发展需要大量的资本投入和便利的对外交通, 这时候资源的自由流动就变得至关重要, 依靠行政手段进行计划分配必然会严重阻碍经济的发展。经济的发展规律也决定了在资本富集、交通便利的东部沿海地区必然会集聚大量人口, 从而出现比中西部地区数量更多、规模更大的城市。即便有户籍制度的严格限制, 东部地区依然吸收了全国流动人口总量的56.86%; 在全国八大经济板块中, 南部沿海地区和东部沿海地区吸收的流动人口合计占全部流动人口的40.77%, 其中一些吸引流动人口的“ 磁极” 吸引流动人口的比重在持续上升[8]

其次是政治锦标赛中的发展主义政府。改革开放后, 晋升锦标赛作为中国政府官员的激励模式, 是中国经济奇迹的重要根源。通过地方分权、官员竞争和财政分成建构的高度市场化的激励方式是中国地方政府治理最突出的特征, 体现了“ 纵向发包” 和“ 横向竞争” 的高度统一[12]。但是这种由地方政府主导的以GDP为导向的发展方式造成了中国统一市场的分割, 户籍制度的城乡分割效用在这一背景下不断得到强化, 农村剩余劳动力不愿落户中小城镇, 却又不能落户大城市。一方面各中小城镇用一系列优惠政策促进招商引资, 不断加大城市扩容建设力度, 造成只有GDP数字增加的无效经济增长, 无法吸引人口落户, 从而导致严重的地方政府债务危机; 另一方面, 在地方分税制改革后地方政府财政紧缩的情况下, 以资本的大量投入带动产业升级, 却并不能促进实际劳动生产率的提高, 流动人口的劳动收入增长缓慢, 在城市生活成本不断增加的情况下, 其向大城市迁移的动力不足, 这也是2006年珠三角地区出现用工荒的根本原因。大国规模经济的发展需要一个统一的大市场, 如果在制度上依然存在市场分割和地方保护主义, 就不利于企业实现更大的规模经济。而中国的经济增长却存在非常明显的“ 以邻为壑” 特征, 这会损失掉规模经济和地区间分工的优势[13]。这种发展模式也无法充分利用中国的人口红利, 并给流动人口的城市化造成了障碍。

再次是对于大城市的认识误区。“ 鼓励小城镇发展, 逐步开放中等城市, 严格限制大城市发展” 是中国城市化进程一贯坚持的策略。这种发展策略的重要前提就是担心大城市的发展会造成地区间发展失衡, 拉大地区间发展的差距。但是大城市的发展在城市化进程中是极其重要的, 限制大城市的发展也会影响其周边小城镇和中等城市的发展。城市化进程本质上是企业和个人根据收益与成本的比较进行生产地和居住地理性选择的结果, 它以社会生产的各种物质要素和物质过程在空间上的集聚为特征, 城市的子系统之间相互作用, 从而使得城市的集聚性创造出大于分散系统的社会经济效益, 这种总体大于部分之和的效应是大城市持续发展的重要动力来源, 大城市的出现正是这种动力机制发挥作用到一定阶段的产物。在现代经济增长中, 大城市的地位极其重要, 它是区域经济发展的“ 增长极” 和“ 发展极” , 可以形成一定势力范围的经济空间, 构建起经济、技术网络, 通过不断的技术创新和制度创新对周边经济单位施加影响, 从而推动整个地区乃至一个国家的经济发展和城市化进程。有实证研究表明, 接近沿海大港口意味着接近国际市场, 接近区域性大城市意味着接近国内市场, 中小城市的增长速度取决于它到沿海大港口和区域性大城市的距离[14]

总之, 在以GDP为导向的地方政府的主导下, 随着市场经济的深入发展, 户籍制度违背经济和城市发展规律的不适应性逐渐凸显, 尤其是对于大城市发展的误区导致了制度阵痛的加剧, 因此我们在厘清户籍制度与城市发展相冲突外部诱发动因的同时, 还有必要探究户籍制度本身与城市化进程的内在冲突机制。

(二)冲突的内在机制

1.利益福利粘附机制。这是户籍制度造成制度扭曲的机制之一。我们从户口所附着的利益角度来观察, 户籍制度的变迁模式可以看作是一种利益调整的过程:一方面是一种利益扩散的过程, 即更多的外来人口可以通过这一渠道获得流入地的户籍, 享受到本地市民待遇; 另一方面它也是一种利益剥离的过程, 即户口本身附着的社会经济权利与户口相对剥离, 使户籍制度在一定程度上回到人口登记的本初功能。目前, 小城镇、中小城市的利益扩散范围越来越大, 门槛越来越低; 而与之形成对比的是大城市、特大城市的利益扩散则相对滞后, 受益群体越来越“ 精英化” 。而且大城市、尤其是特大城市的户口含金量在愈益增加, 而中小城市户籍的价值则有所削弱, 这在客观上造成了大城市的户籍改革难上加难, 以北京为代表的中国大城市在户籍制度改革过程中均体现出“ 低扩散性, 弱剥离性” 的特点。

2.外来人口排斥机制。这是户籍制度造成制度扭曲的机制之二。这种排斥机制的产生与户籍制度构建起来的社会边界与社会屏障有直接关系。一方面, 在城市化发展过程中, 这种机制对不同群体的区别对待, 不让外来流动人口分享城市发展带来的成果; 另一方面, 它所带来的“ 群体内” 与“ 群体外” 的社会认同心理, 极易产生该城市中对群体外的人加以排斥的心理和行为倾向。这两种相伴生的结果都将增加城市化的社会风险与制度成本。阿西莫格鲁在《国家为什么失败?》一书中强调国家兴衰的根本在于其制度是包容性制度(inclusive institution)还是汲取性制度(extractive institution), 只有在包容性制度下才能实现持久繁荣, 而包容性制度的重要特征在于其能够保证经济增长的成果属于大众而非小部分精英[15]

3.流动人口控制机制。户籍制度造成制度扭曲的机制之三在于其对外来人口的控制性, 即通过严格控制户口类型转换和户口所在地迁移来约束人口的自由流动。这种户籍制度的控制性在城市化进程中体现为制度的工具性目标优先于价值性目标, 即以对人口迁移和对流动人口权利的限制为手段, 实现城市的社会稳定、工业化和城市化的目标[16]。这种控制性机制在特定的历史时期发挥过重要作用, 但是随着市场经济的发展, 劳动力的自由流动是实现中国广阔的统一市场这个优势的必然要求。户籍制度的控制性加剧了劳动力供给与劳动力需求的地理隔绝, 增加了劳动力的迁移成本和企业的用人成本, 降低了资源配置的效率。人口的增长与集聚既是城市化的必要条件也是城市发展的最终结果, 因此在中国城市化过程中, 往往会出现人口规模控制计划提前被实际人口增长突破的局面。

四、突破困境的案例:深圳的经验价值

毫无疑问, 与全国一样, 深圳市的发展也要受制于中央户籍制度的宏观约束, 同样要遵循着户籍制度变迁的历史轨迹。但是深圳市独特的城市发展历程, 特别是上世纪90年代后在户籍制度改革的主导权落入地方政府手中之后, 也极大地影响了深圳户籍制度的具体政策制定。

(一)深圳户籍制度变迁的历史视角

自深圳1979年建市之后, 伴随着快速经济发展和城市扩张的是人口的迅速集聚, 与此同时, 深圳市户籍制度也经历了从无到有、从简单到复杂的演变过程。整体上看, 依据人口规模和结构变化, 2010年之前, 深圳户籍制度演变可以分为三个时期。

1.深圳户籍制度历史基调的奠定(1979-1988)。1979年深圳市的常住人口只有31.41万, 且以农业人口为主。为寻求经济的快速发展, 这一时期户籍制度的门槛极低, 在全国户籍管理实行严格计划的大形势下, 深圳市政府计划部门和其他政府主管部门并没有对外来流动人口实行严格的管控措施。此后深圳市政府逐渐构建起以户籍制度为中心的人口管控基本框架, 但人口和劳动力的机械增长基本按用人单位提出的数量, 由主管部门随时审批迁入。与此同时, 深圳市打破传统用工体制, 改革分配制度, 建立起社会保障制度和市场化的劳动力流转机制。特别是1982年率先建立起养老保险制度, 允许非户籍员工享受基本的养老保险待遇, 给予非户籍人口极大的劳动保险和养老保障。这一时期也是深圳市迅速城市化的阶段, 户籍人口从1979年的31.41万, 迅速增加到1989年的39.34万, 如果以户籍人口中非农业人口占总体的比重计算, 1989年深圳的城市化率就达到了60.69%, 远远高出全国26.21%的水平[17]。可以说, 低门槛、高福利的户籍制度是深圳城市初创时期的发展需要, 而这一时期的户籍制度也为此后深圳市的户籍制度改革奠定了历史基调。

2.深圳市户籍制度工具性的显现期(1989-1999)。1989年深圳市非户籍人口增长到99.13万, 占常住人口的59%, 首次超过户籍人口比重。随着人口规模的快速增长, 深圳市加强了对流动人口的管控, 1990年开始对机械人口增长实施指令性计划, 户籍制度开始逐渐提高门槛, 户籍制度本身的功能也在发生着变异, 逐渐承担起了调节人口素质和调整人口结构的重要功能, 成为招纳人才、吸收投资的重要手段。随着1995年《深圳市户籍制度改革暂行规定》、《关于促进我市房地产市场发展的若干规定》的陆续出台, 深圳市蓝印户口制度正式实施, 并初步建立起技术、投资、房产入户的正式机制。在户籍制度功能逐步完善的过程中, 深圳市整体的经济发展、劳动力市场进一步开放, 社会保险体系和养老保险体系的进一步完善, 这也使深圳户口的“ 含金量” 进一步提升, 它与深圳市包容性的户籍制度形成了良性循环, 共同促进了深圳市的城市化进程。

3.深圳户籍制度包容性的变迁(2000-2009)。2000年之前, 深圳市户籍人口占常住人口比重在持续缩小, 2000年之后户籍人口比重呈现出逐步扩大的趋势[17]。也就是说, 户籍制度并没有成为深圳人口增长与迁入的障碍, 在各大城市都在紧缩入户指标、严格限制落户的情况下, 深圳市却逆势而为实行较为宽松的户籍政策。深圳市这一时期出台的各项政策文件都明确提到稳步扩大户籍人口规模。2003年, 深圳在全国率先实行户口挂靠制度, 允许市民将户口挂靠在亲友家中。2005年颁布的《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及5个配套文件构成了深圳市30多年来第一个系统完整的人口管理政策体系, 明确提到要稳步扩大人口规模, 对此后10年深圳的人口管理起到了重要作用。2008年居住证制度的正式实行为此后的入户积分制度奠定了基础。同年颁布的《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快建设现代产业体系推进产业转移和劳动力转移的若干意见》, 明确提出加强完善人口调控机制, 减轻人口压力, 促进经济与人口、资源、环境的协调发展。此时深圳市的户政管理制度已经较为健全, 外来流动人口可以通过引进人才, 招调员工, 接收应届毕业生, 引进留学人员, 投资纳税入户, 军转干部安置入户, 港澳台人员、华侨、加入中国国籍的外国人入户, 各省市人民政府驻深圳办事处工作人员入户, 博士后人员户口迁入, 夫妻、父母、子女投靠入户, 驻深部队现役军官随军家属随迁入户等多达11种途径实现落户。这样包容性的户籍制度也极大推进了深圳市的城市化进程, 2008年常住人口已经全部是非农业人口, 率先在全国实现了100%的城市化。

(二)深圳户籍制度改革的现时考量

一般来说, 城市户籍制度的改革, 是各城市区位优势强化、城市发展状况优化, 以及决策者决策选择更加理性化等一系列因素综合作用的结果; 也是城市政府学习户籍改革先行城市和地区的成功经验的结果。从各地已有的改革来看, 城市入户条件的设立已成为地方政府的职责权限, 以优化公共资源配置和获得更优发展资源为设计主轴的城市落户门槛, 在很大程度上反映出城市政府在户籍改革问题上的取向和偏好。目前大城市逐渐普及开来的入户积分制度则是这种理性的集中体现。

2010年深圳市发布《深圳市外来务工人员积分入户试行办法》, 2012年开始正式实施积分入户制度。这是一项既依托于现有的户籍制度又有边际性突破的制度改良措施, “ 打破了长期以来把户口作为城市公共服务分配依据的僵化局面, 设计了一套新标准作为流动人口享受城市公共服务的依据, 为如何推进户籍制度改革和加强流动人口社会管理提供了新思路” [18]。现行的积分制改革使得户籍制度成为城市治理者贯彻城市规划的重要政策工具, 在积分制条件下, 户籍制度作为社会治理中介的工具作用进一步强化。通过在积分制中设置“ 筛选性” 和“ 导向性” 指标, 城市治理者可以明确贯彻治理意图, 一方面根据城市承载能力设置门槛以防止过多人口涌入, 另一方面引导入户人口在落户区域和就业行业等方面做出符合城市规划的选择。与其他城市的积分制度相比较, 深圳在积分体系的设计上最鲜明的特点在于其加分条件的宽松和加分途径的多样。其中, 纳税、发明专利、竞赛等筛选性较强指标的设置最为丰富和细致; 将学历和职业技能合并赋分, 其中紧缺类初级工可以获得20分, 博士学历(硕士研究生学历并具有中级专业技术资格)可以获得100分; 在纳税投资方面也设置了极为具体的指标, 发明和专利指标是可以累加的, 上限为50分。值得一提的是, 相较于北京、上海等城市对低学历、低技能、低收入人群的低包容性, 深圳市在积分体系中设置了针对此类人群的社会公益加分指标。这类指标对于申请人的学历和能力并无过高要求, 筛选性很弱, 考量的是申请人对于流入地城市的热爱程度和归属感, 只要有意愿并积极参与, 都可以获得加分。

2016年深圳市政府发布《深圳市人民政府关于进一步加强和完善人口服务管理的若干意见》及两个配套文件, “ 1+2” 文件成为“ 十三五” 时期深圳市户籍管理的纲领性文件, 其中明确提到“ 扩大户籍人口规模, 确保各类人才无障碍入户, 增辟居住社保迁户渠道, 将长期工作和居住的存量非户籍人口有序转为户籍人口” , 这指明了实行积分入户制度之后深圳市户籍制度发展的新趋向。在现行的积分入户基础上, 深圳市户籍制度进一步细分出了核准制, 户籍迁户的类别增加了“ 居住社保迁户” 这个类别, 并将“ 技术技能迁户” 直接强化为“ 人才引进迁户“ , 并规定2017年深圳人才落户积分制改核准制不设指标上限, 2017深圳人才落户不设指标数量限制。这样包容性举措的实施对于进一步提升城市化质量和城市综合竞争力具有重要意义, 一方面使得提升了深圳市在愈演愈烈的城市人才竞争中占据先机; 另一方面进一步保障了非户籍人口的权益, 弱化了户籍制度的工具性目标, 促进了其价值性目标的实现。

五、城市户籍制度改革的政策取向:深圳经验的价值与推广限度

回顾深圳市户籍制度变迁历程, 基本验证了深圳市的户籍制度同样受到中央户籍政策的宏观约束, 存在着与其他大城市户籍制度的共性特征, 所以说明深圳市的户籍改革经验有着很强的推广价值。但是由于深圳的户籍制度改革经验也受限于其独特的城市发展历程, 因此我们还需要理性看待其推广限度。

(一)深圳经验的推广价值

1.顺应发展背景的转换:市场化运行逻辑的基础作用。如上文所述, 现代工业经济的发展需要资本和劳动力的自由流动, 深圳市的建立本身就是中国发展市场经济的重要开端, 深圳市的重要使命即是进行建立较为完整的市场经济体系, 户籍制度作为城市运行的基础性制度自然也从建立之初就遵循着市场化运行的逻辑。从改革历程来看, 深圳市在建市后两三年内就建立起了劳动力和人才的市场化流动机制:一方面形成了劳动力输送和吸收机制, 包括湖南、江西和贵州等省份在内的周边地区都为深圳市输出了大量劳动力, 先后成立劳动服务公司、人才服务公司和对外劳动服务公司, 对于吸纳人才和促进劳动力自由流动起到了重要的推动作用; 另一方面在职工工资待遇和社会福利方面也先行一步, 率先打破大锅饭的分配体制, 将个人工资待遇与工作绩效相挂钩的重要举措, 对于降低户籍与非户籍人群的福利区隔具有重要作用。可以说, 从深圳市建市之初的种种举措充分体现了市场化的运行逻辑, 在全国实行严格户籍制度的形势下, 这些举措大大降低了户籍制度所造成的分割效用。

2.治理主体自主性发挥:跨越发展主义政府制度弊端。发展主义政府以GDP为主导的发展策略限制了户籍制度的开放, 从而增强了户籍制度的利益黏附机制、人口可控制机制和外来人口的排斥机制, 造成了城市内部的二元分割, 一般来说, 城市规模越大人口越多, 户籍和非户籍的区别越是明显。但是深圳的治理对象为实有人口, 即户籍人口和外来流动人口, 逐步强化基本公共服务对实有人口的全覆盖和均等化, 提出了“ 同城人, 同待遇” 的目标, 率先在全国建立起了包括非户籍人口在内的多层次、多形式、一体化的社会保障体系。这种包容性的发展举措构建起了良性的利益分配机制, 让实有人口能够平等分享发展成果, 降低了因户籍制度造成的二元分割。

3.突破大城市发展误区:充分发挥大城市的集聚效应。伴随着城市发展壮大的是深圳市人口的剧烈变迁, 深圳市创造了诸多人口发展的巨大成就, 是中国人口增长数量最大、速度最快和人口密度最大的城市。它最早突破户籍障碍, 为我国人口城市化贡献最大; 是从业人员比重最高、人均地区生产总值增长幅度最大的城市; 同时深圳市的城市水资源极度匮乏, 但是这样的资源局限反而促进了城市的集约化发展, 深圳市的万元GDP水耗连年下降, 2009年已降到2.19立方米, 仅有全国平均水平的1/10。这些发展成就无一不起到破除大城市发展误区的作用, 充分发挥了大城市可以实现良性聚集效用的作用。

(二)深圳经验的条件及其限度

1.制度环境的关键影响。制度变迁受到其所处宏观环境的重要影响, 深圳市的建立是在中国发展市场经济的重要开端, 此后市场经济的多项改革都以深圳为试验场而逐步推广, 这无疑为深圳市的户籍制度变迁提供了良好的制度环境。从1989年国务院明确提出在深圳开展社会保障制度试点, 到居住证制度的实施, 再到入户积分制度的运行, 与户籍制度相关的多项制度, 深圳市均走在全国前列。当入户积分制度逐步推广开来的时候, 深圳市又先行一步, 在入户积分制度的基础上实施入户核准制。

2.制度起点的基础作用。从制度变迁角度来看, 中国的户籍制度在建立之初就承担着特定的政治经济使命, 在不断自我强化和不完整复制过程中, 户籍制度产生了明显的路径依赖特征。而深圳市的建立是在中国改革开放之初, 户籍制度的运行承担着完全不同的政治经济职责, 这也决定了深圳的户籍制度在制度起点上就与其他城市的户籍制度迥然有异。

3.制度主体自主性发挥。深圳市特殊的城市地位和城市发展现状也给城市治理者进行户籍制度改革提供了发挥自主性的广阔空间。一方面经济特区和副省级城市的政治地位让其不必受限于省级政府的约束, 多项改革举措的试验区也为其实行超前的改革提供了重要操作空间; 另一方面, 作为一个典型的移民城市, 深圳绝大多数人口均是外来人口, 这就降低了户籍制度改革受到的本地城市居民的阻力, 且深圳市的人口以年轻人为主, 老龄化率极低, 这也降低了深圳市的财政负担, 可以将更多财政预算用于强化实有人口基本公共服务均等化。

(三)城市户籍制度改革的政策取向

中国的户籍制度有其特殊的历史起源, 这种限制人口自由流动的行政制度在本质上与城市化发展存在着特定的冲突; 在制度变迁过程中, 制度变革滞后于发展背景的转换、发展主义政府以GDP为导向的发展策略、关于大城市发展的认识误区等多重因素, 使得户籍制度延续着路径依赖而产生了明显的自我强化效应, 从而给城市化的发展造成了重要障碍, 也使得大城市的户籍制度改革进展缓慢、步履滞涩。然而, 回顾深圳市的户籍制度改革历程, 不得不注意到其从制度起点上即与其他城市形成了明显的不同:更为宽厚的制度环境、特殊的城市状况和明确的发展需求, 显然为城市治理者进行更为包容性和开放性的户籍制度改革提供了可能性; 随着中国现代化进程的推进, 全面深化改革的持续开展, 深圳市优越的政策环境等制度变迁的外部性因素也将进一步凸显出来; 其他城市也将逐步享有这些发展所必备的因素, 在这个意义上讲, 总结深圳市的改革经验价值所在就显得尤为重要。

总体而言, 我们可以把深圳经验归结为以下三点:一是利益扩散与利益剥离的同步推进, 一方面, 让更多的外来人口可以通过这一渠道获得流入地的户籍, 享受到本地市民待遇; 另一方面, 这也是一种利益剥离的过程, 即户口本身附着的社会经济权利与户口相对剥离, 使户籍制度在一定程度上回到人口登记的本初功能。二是制度包容性与制度汲取性的均衡把握, 破除了城市发展过程中“ 只要人手不要人口” 的汲取性思维, 逐步降低城市落户门槛, 扩大城市基本公共服务的覆盖范围, 降低户籍制度的二元分割效应。三是工具性目标与价值性目标的合理平衡, 注重城市化进程中的公平性和协调性, 构建合理的利益分配机制。这些经验总结仍是初步的观察所得, 但其丰富内涵将会随着各地户籍改革的推进而得到彰显。

注:

① 2005年颁布的《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》相配套的5个文件分别是:《深圳市户籍迁入若干规定》; 《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法》; 《深圳市流动人口计划生育管理办法》; 《深圳市暂住人口就业管理办法》和《深圳市暂住人口证件和居住管理办法》(资料来源:《深圳市志》经济管理卷, 法制政务卷)。

The authors have declared that no competing interests exist.

作者已声明无竞争性利益关系。

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