特大都市治理的政府逻辑与市场逻辑:以北京市为例
吴潇雯1, 石秀印2
1.中山大学社会学与人类学学院,广东 广州 510275
2.中国社会科学院社会学所, 北京 100732

作者简介:吴潇雯,中山大学社会学与人类学学院社会学系博士生,广东省人力资源和社会保障厅劳动关系处主任科员,主要从事劳动关系研究;石秀印,中国社会科学院社会学所研究员,社会心理学室副主任,主要从事工业关系、劳动关系研究。

摘要

中国特大都市基本完成城乡二元结构到高度城市化的深度转型,而转型后的都市需要建立与其生产方式、社会结构和社会需求相适应的新型治理方式和治理体系。问题的关键是解决治理中出现的“过程失序”和“僵局失能”的体制性难题,突破政府逻辑与市场逻辑非此即彼式的治理困局。北京市的治理经验表明,从城市管理转型为城市治理,以城市“协商治理”为基本理念,以“党统民参”为基本原则,完善基于有机团结创建的规范化对话平台,走规范化、弹性化、协调性、参与型的综合治理道路,是中国特大都市社会治理的一个有效方案。

关键词: 特大都市; 北京市; 政府逻辑; 市场逻辑; 协商治理; 党统民参
中图分类号:C913 文献标志码:A 文章编号:1000-260X(2017)03-0142-07
The Political Logic and Market Logic of Governance on Megalopolis: A Case Study of Beijing
WU Xiao-wen1, SHI Xiu-yin2
1.School of Sociology and Anthropology, Sun Yat-sen University, Guangzhou, Guangdong, 510275
2. Sociology Institute of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, 100732
Abstract

The transformation of the megalopolis from duralist structure of urban-rural split to high degree of urbanization has been completed. Nevertheless after transformation, it is of necessity to establish new mode and system of governing the megalopolis adaptive to its production, social structure as well as societal demands. The key issue lies in handling systematic problems, including chaotic process and impasse of inablility, overcoming the plight of tension between the logic of government and the logic of market. The governance experience in Beijing indicates that an effective path of social governance on Chinese megalopolis contains transition from urban administration to urban governance, governance based on negotiation as the fundamental idea, party domination while people participation as the principle, optimizing the formal dialogue stage dependent upon organic solidarity. The comprehensive route are characterized by regulation, flexibility, coordination and involvement.

Key words: Megalopolis; Beijing; Logic of the Government; Logic of Market; Negotiating Governance; Party Domination and People Participation

经过近40年的经济快速发展和人口大规模迁移, 中国产生了北京、上海、深圳、广州等多个人口超过千万的特大城市。据《北京统计年鉴2015》的统计数据表明, 2014年北京常住人口达到了2151.6万人, 其中城市人口1859万人, 占86.4%; 而乡村人口为292.6万人, 仅占13.6%[1]。并且, 近些年北京市户籍人口依然在迅速地从乡村向城市集中, 广大乡村乃至乡镇都出现了空心化, 人员异常稀少。由此估计, 北京市的乡村人口低于10%, 城市人口则占到90%以上。北京市已经是一个十足的“ 大都市社会” 。而在改革开放的起始年1978年, 北京市的常住人口仅有871.5万人, 其乡村人口却有392.5万人。北京虽是中国的首都, 乡村人口却高达45%。从1978年到2014年, 城市人口增加了2.47倍, 乡村人口却减少了75%。北京市发生了相当彻底的从乡村社会向都市社会的转型。

从历史的视角来看, 随着农村社会向都市社会转型, 都市的社会结构发生深刻的变化, 乡村伦理体系逐渐消亡, 工业化和城市现代化的规则体系成为主导民众生活的基本准则。而更为深刻的变革是民众价值观的不断更新, 既受到现代消费主义的冲击, 又保有过往乡村文化的影响。最终, 这些变化都会体现在北京这样的大都市民众需求的变化之上。特别是对于北京来说, 来自不同群体越来越多元化的社会需求将成为大都市治理需要面对的核心问题。多元化的社会需求必然造成不同利益群体之间会出现利益分歧, 而利益分歧必然会带来政府治理的成本增加。根据原来的《北京市“ 十三五” 时期社会治理规划》, 北京市治理的难点集中体现在围绕疏解北京非首都功能、加快推进京津冀协同发展、在社会治理体制机制改革创新、社会服务体系完善、“ 大城市病” 治理、社会协同参与、矛盾纠纷预防化解、虚拟社会治理、基层治理创新等方面[2]。由此, 北京市社会治理的目标可分为两个大的方面:克服城市发展的障碍, 完善现有的治理体系。而实现这些目标也必然还要回归社会需求中寻求落实治理目标的方式方法。

本文的关注点是:在这一显著的社会变化之后, 作为新生事物的特大都市应该如何治理?在发生由乡村社会向都市社会的转型之后, 原来所建立起来的治理方式是否依然适用, 如果它不再能适用, 与社会现代化相适应的现代治理方式应该是什么?

本文以“ 结构— 需求— 治理” 作为基本分析框架。“ 结构” 是社会中的由生产方式所决定的社会群体以及各群体之间的关系; “ 需求” 是由不同群体的社会存在所决定的对于治理方式的需要和要求; “ 治理” 是适应该社会结构特征和社会群体需求所建立的治理体系和治理方式。本文一个基本假设和基本结论是乡土社会有其与特定生产方式和社会结构相配套的治理方式和治理体系, 而转型之后的现代化特大都市需要与新型生产方式和社会结构、社会需求相适应的治理方式和治理体系。

一 、乡村变城市:社会结构转型与治理方式转变
(一)西方的小农社会与君主专制

西方乡村社会治理是建立在小农经济和由此而形成的君主专制的权力分配结构基础之上的。卡尔· 马克思在分析法国乡村社会结构和法国治理方式的时候有一段精彩的论断, 对于乡村的社会结构, 他指出, 法国的乡村主要由“ 小农” 社会群体组成[3]。小农的经济基础是家户生产方式, 其特点是土地及其生产资料处于分散状态, 一家一户作为生产单位不可能进行生产资料的积聚, 取得生活资料多半靠与自然交换, 农民的生活条件相同, 彼此间并没有发生多种多样的关系, 互相隔离。

小农经济的特点决定了小农的特点是异常脆弱、安于现状和关注自身, 小农的需求是强权保护和均分土地。小农的特征与需求决定了与之相适应的治理方式是行政专制和国家干预。在小农社会基础上建立起来的制度就是行政专制, 这也就是马克思指出的“ 高高站在他们上面的权威” 、“ 不受限制的政府权力” 。 因此, 小农不得不把自己的命运寄托在他人身上, 尤其是寄托在能够保护自己生存权利的专制君主身上, 他们希冀有一个强有力而又公平、正直的主宰来统治世界和制约贵族地主, 赏善罚恶, 维护他们的生存权利。小农经济是封建专制统治的社会基础, 专制统治是适合小农社会结构和小农需求的治理方式。

(二)中国的乡土社会与教化礼制

与西方不同, 中国乡村社会治理是建立在差序格局型的社会关系网络之上的, 这决定了中国乡土社会是“ 礼治” 社会, 即以“ 礼” 治理。

费孝通在研究中国乡村社会治理时分别用了“ 横暴权力” 和“ 无为政治” 这两个概念[4]:横暴权力是指官府利用武力压迫民众, 发施号令, 驱使民众行动; “ 无为政治” 是指官府并不做多少事情, 横暴权力并非持续使用, 即使使用也有一定限度, 甚至“ 是挂名的, 是无为的” 。这一看起来矛盾的治理方式, 却是由于中国小农有和法国小农同样的“ 脆弱性” 特征。中国乡村社会以集团性村落为单位, 构建起差序格局型的社会关系网络。差序格局这个同心圆上每一个节点都是一组社会关系, 这组社会关系必须进行“ 治理” 以保证互相帮助的实现。一个人网络上的各个关系都是私人性、个别性的, 都是不同的, 所以需要不同的“ 治理” 。“ 治理” 的基本规则是“ 人伦” , 即根据差序进行差等的对待, 加以人情冷热程度上的伸缩。

乡土社会是“ 礼治” 社会, 即以“ 礼” 治理。“ 礼治” 是“ 人伦” 规则的贯彻, 合于人伦的即是合于礼的, 即是做得对的。“ 礼治” 不同于法治, 法治让人有被动性。“ 礼治” 也不同于德治, 道德监督和评价也让人有被动性。“ 礼治” 让人有敬畏感, 使人主动地服膺, 可以为人所好, 只有如此才“ 心安” 。“ 礼” 的形成和对“ 礼” 的敬畏依靠的是教化, 教化的内容是传统和经验, 传统和经验来自前人和长老。所以, 长幼教化的一个极重要的原则, 也就是由“ 长老” 进行“ 统治” 或“ 治理” 。

无论是“ 专制” 抑或“ 礼制” , 中外乡村治理方式的共通之处在于自上而下的国家与村农单位之间建立起权威与服从的关系。这本质上是村民在生产关系中的脆弱性与依附性所致。但随着工业化生产方式的形成, 权威与服从的平衡被打破, 工业化促进城市化, 特别是大都市结构的出现, 将更多的利益、文化、诉求容纳在一个区域空间之中。

(三)城市化转型与特大都市的治理问题

城市化的实质是由乡村生产方式向工业生产方式转型, 由乡村社会结构向城市社会结构转型, 治理方式则同步向城市型治理方式转型, 即实行治理体系的现代化和治理能力的现代化。然而, 对于特大都市来说, 其城市化、工业化的程度更高, 其城市文明、城市文化的发展程度更高。但是, 随着多元化利益的卷入, 这就会使特大都市很难形成政府、市场和社会的三足鼎立之局面[5]。进而, 特大都市会产生诸多阻碍都市良性发展的问题。首先, 强政府、强市场、弱社会。政府和市场在主导大都市的规范和价值观方面发挥重要作用, 倡导社会稳定和以消费主义为导向的市场, 而忽略了社会发展, 导致城市社会治理结构失衡[6]。其次, 多元文化容易造成不同群体之间产生矛盾。例如, 少数民族的信仰如果得不到尊重, 那么就会造成来到大都市的少数民族和汉族之间由于意识形态引发的矛盾[7]。再有, 治理方式的路径依赖照搬过往农村社会处理问题的方法来治理城市社会的问题, 难免会造成不适用的结果。最后, 社会参与不足导致特大都市中政府、市场和社会之间信息沟通不畅[8]。以上所列举的特大都市社会治理的问题归根结底还是归结于在社会治理中如何满足、协调不同利益群体的社会需求问题。工业化带来了生产关系的变化, 其结果就是新的城市社会结构的形成, 随之而来的问题就是治理方式的转变。

二、北京特大都市的社会结构特征和社会需求

北京作为现代化、国际化的特大都市, 其社会结构和价值导向与乡村社会明显不同。这表现在阶层组成的占比、生产方式、社会关系、社会资源归属以及社会思潮的不同。

(一)社会结构特征

1.阶层组成占比的变化

改革开放以来, 北京市社会阶层的基本结构开始发生转变, 过往的“ 士字型” 结构虽然表面上较为稳定, 但各阶层占比开始逐渐出现变化。在北京市逐步重视经济发展的背景之下, 其农业劳动者从1982年的24.81%下降至17.98%, 到2000年则下降到12.92%, 2005年则为7.84%, 到2010年仅剩5.82%[9]。与此同时, 科技进步又推动北京的工业生产人口也呈下降趋势, 但专业技术人员、商业服务业人员和办事员阶层则呈扩大趋势[10]。到2010年, 三类人员所占比重分别达到27.24%、34.65%和25.03%。从社会分层的角度来说, 北京市作为大都市已经成为不争的事实。但是, 在占比最大的商业服务业人员中, 绝大多数都是流动性较强的农民工和外来流动人口, 他们从事的工作也处于商业和服务业较低端的岗位(如购销人员、仓储人员、餐饮服务人员、饭店旅游及健身娱乐场所服务人员、运输服务人员以及社会服务与居民服务人员等)。

2.服务业渐成主流的产业变化

孔德是较早使用进化概念的社会学家。他认为, 社会是沿着一定的历史阶段向前发展。孔德构建了人类进步法则即三阶段法则。第一阶段是神学阶段, 社会是神治的社会政治组织; 第二阶段是形而上学阶段, 出现了重视人权和法制的社会政治组织; 第三阶段是科学阶段, 工业越来越处于主导地位, 生产和科学日益成为人类社会的主要活动, 这应是人类的和平时代[11]。从生产方式划分, 人类迄今为止的生产方式主要有畜牧生产方式、农业生产方式、工业生产方式和服务生产方式。北京市当前的生产方式已经处于最高端, 以服务生产方式为主, 在孔德的阶段划分上处于科学阶段的较高水平。

北京市在全国率先迈过工业化而实现了服务业化, 2014年, 北京市第三产业占到了77.9%, 从业人口中第三产业占到了77.3%。服务业是专业化产业, 专业技术人员的数量日益庞大。据2010年第六次人口普查, 平均每5个北京人中即有一名专业技术人员, 他们以自己的庞大数量和专业技术影响着城市社会, 改变和塑造着社会关系。然而, 第三产业中从业人员虽然占的比重很大, 但这并不意味着北京市就已经进入了所谓以中产阶级为主的橄榄形社会。中产阶层所占的比重并不大, 仅相当于美国20世纪50年代的比例。但是, 这些阶层的教育水平却较农业和工业生产者具有大幅提升。再加之其长期受到大都市相对较为完善的制度体系的熏染, 其更加注重自己的声音是否得以表达、行为的正当性、理据和标准, 这导致北京大都市中人与人的社会关系亦发生了深刻的转变。

3.有机团结为特征的社会关系

迪尔凯姆将社会分为机械团结社会和有机团结社会, 认为社会形态从“ 机械团结向有机团结” 转变。机械团结是农耕时期的社会关系方式, 近代工业社会是有机团结的典型[12]。在我国, 人与人的聚合、关系拉近、形成群体是依托于乡土社会中的地缘限制以及这种限制所形塑的人际关系[13](P115)。而有机团结是由发达的社会分工以及社会成员之间的异质性所决定的社会关系方式。在这种联结方式之下, 每个人的行动专门化, 个性鲜明。我国沿海地区的大城市中由于流动人口所占比重增加, 大都市的形成使人与人的关系不再依靠乡土连接, 而是依靠不同类型的社团、协会等形态的组织基于内在的同质性才得以连接[13](P116)。北京市的社会关系已经处于有机团结的水平。

北京市是一个超大型城市。2014年常住人口达到了2151.6万人, 其中外来人口818.7万人, 占总人口的38%[2]。超大的人口规模给北京市带来了丰富和高端的人力资源, 提升了发展的活力和效率, 带动了北京市在国内的领先地位。这说明北京的人际关系很难再依靠乡土关系维持, 而是需要依靠不同类型的组织使人与人的关系拉近, 进而产生团结。与此同时, 人口的大规模聚集也导致了新的价值追求和社会关系的特殊性质。与传统的农村相比, 都市的人口、资源等具有很强的多样性和异质性, 是人口、资源、生产、交换和消费等多层面的规模性聚集。这里有行政性的政府、市场性的企业和服务性的事业单位, 有国民经济的各个现代性行业, 有成千上万种职业, 还有数百万个千姿百态的家庭。无论群体类型、群体功能还是群体之间的联系, 无论经济角色、社会地位还是价值观念都异常多样而复杂, 北京社会群体具有多剖面分化和复杂化的特征。

这种异质性还受到大都市文化的影响。北京是全国的政治中心和文化中心, 具有著名的“ 皇城根” 文化。作为现代大都市, 市民的文明素质和科学素养都处于全国最高水平。这里拥有全国一流的大学、国家一流的科研机构, 众多的博物馆、图书馆, 也有多种类型的讲座、研讨会和论坛, 这些都促生和增强了文明、平等、公平、科学等现代精神, 增强了人们参加社会治理的意愿, 提升了参与社会治理的能力, 孕育了都市文化与都市精神。同时都市化弱化了人与人之间关系的传统纽带, 都市人彼此之间大多是陌生的、传统性的血缘纽带, 宗法纽带大大弱化, 邻里、街坊等地缘纽带也变得不那么重要。取而代之的是都市型的人际纽带和观念基础, 例如契约和诚信。人与人之间的关系在带有功利性质的同时, 也发展出了平等、公平、协商等行为准则。

总体看来, 有机团结作为北京市这样的大都市社会关系的基本特征, 已经彻底替代过往靠血缘、乡缘来维持社会关系的纽带。更有论者提出了大都市乡村伦理的重建, 也应向有机团结方向发展的观点[14]。这说明有机团结也是大都市社会关系发展的趋势与方向。

4.社会资源个体化

与乡村社会的小农自耕自种或者租用地主土地以家户为单位耕种不同, 工业与服务业的连接纽带是市场交易和契约。市场包括资本市场、金融市场、劳动市场、商品市场、服务市场等, 在市场体制中, 交易和契约是人与人互相连接的实质性纽带。大都市是一个庞大的市场, 这里聚集着大量生产者、劳动者、交易者和消费者, 有多种多样的相对独立的市场主体。生产关系和交换关系是最基础的社会关系, 市场化的结果是经济主体的多类化、社会关系的经济化、关系形态的多纽带。市场改变了传统的资源结构和机会结构, 传统社会的资源主要掌握在家庭和国家手中, 市场体制则让资源掌握在个人手中。个人手中的钱财、房产、股权等增加了个人的独立性和自由度, 减少了对于家庭和国家的依赖。个人增强了行动能力, 也增强了对于侵害个人权利者的对抗能力。市场体制提供了大量的家庭外和政府外机会, 即“ 体制外” 的市场机会和流动机会。人们可以投资开厂也可以打工, 可以在北京就业也可以去广州做买卖。机会的开放同样增强了个人的独立性、自由度, 增强了对于侵害个人权利的抗争能力以及离开不公平地去寻求更多公平的能力。

但是, 市场改变了社会资源的归属性, 却只是提供了新的机会, 但不是资源配置的结果。有学者提出社会极化凸显, 各阶层的社会空间分化严重, 甚至大都市贫困问题的出现都是资源配置不合理所致, 但本质上归因于对应不同社会阶层的社会需求无法均衡满足[15]

5.社会思潮的多样化

北京市不仅是现代化的特大都市, 而且还是国际化的特大城市。在国际化、世界化的过程中, 国外的文化和规则同时输入, 导致社会规则的国际性特征。根据“ 城市国际化水平评价指标体系” 的综合评价, 北京市的国际化程度在全国各城市中处于第二位, 前五位分别是上海、北京、深圳、广州、天津。然而, 北京市的政治国际影响力、经济国际化水平、文化旅游国际吸引力、国际性人才交流水平超过上海[16]

国际化的载体是各类资源在本市与世界其他城市之间的大量、频繁流动诸如资金、商品、服务、知识、技术、文化、人员的流动。流动的内核是文化的传播, 诸如价值文化、宗教文化、管理文化、制度文化、标准文化等文化的输入。这些广义的文化输入给北京市带来了或明显、或潜在然而是根本性、长远性的重要影响。当然, 国际化也给北京市带入了各种西方社会思潮和价值观。

国际化改变了传统的社会结构, 改变了传统“ 一国内” 的资源结构, 提供了国外的机会空间。当在国内遭遇发展瓶颈时可以到国外发展, 遭遇某些障碍和限制时可以到国外去逃避。其结果是个人弱化了对于地方和国家的依赖。个人增强了行动能力, 也增强了某些方面的对抗能力。资本和专业是最富于国际流动性的资源, 有产者和专业人员具有更多的国外机会, 他们有较强的“ 底气” 发言和提出诉求, 也更可能对社会治理产生影响。

(二)动态多样的社会需求

北京市作为我国大都市的典范, 社会结构的诸多特征已经发生了质的改变。乡土社会、小农社会的逻辑已经逐步被大都市的社会运行逻辑所取代。但新的问题也派生出来, 社会阶层分布的形(橄榄形)与质(少中产)的不统一; 有机团结与社会资源分配不均所形成的张力(如底层民众基于职业身份的抗争、业主抗争等); 社会思潮有可能引发的意识形态冲突等等。例如, 在工业化社会中工人阶层、服务行业劳动者阶层与掌握资本的雇主阶层之间从权力、资源、意识形态方面都存在矛盾, 最终表现在劳资利益的矛盾之上。

以上这些问题实际上都反映出大都市多元化社会需求的本质, 也对社会治理提出了巨大的挑战。社会需求本质上是依靠不同个体、不同社会群体对于个别或集体需要的一种认同, 且是一个动态且没有终点的过程[17]。城市化带来的社会阶层的变化、社会关系的不断重组、社会资源分配、社会思潮的变化等问题都会造成社会需求的动态化、多样化。而多元化的社会需求体现在不同的个体、群体、阶层之间因身份差异、权力差异而产生的互相影响、互相利益冲突与文化冲突[18]。这种社会冲突要比乡土社会中唯小农意识决定的乡村民众之间的利益冲突更加复杂。因此, 转变社会治理的方式十分必要。

三、 建立与新型社会结构和社会需求相适应的、政府逻辑与市场逻辑相兼容的治理体系

改革开放以来的短短时间, 北京市的社会结构发生了根本性转型, 转型的性质是从传统的乡村社会转向现代都市社会。北京市以前属于被农村包围的城市以及统治农村的城市, 农村是它的躯体。而改革开放创造出的是工业和服务业的庞大城市体, 从量的变化很快实现了质的变化。北京市的功能和活动已经不再以统治农村为主, 而是以城市治理、城市经营为主。这一根本性转型给北京市提出了创新治理方式、实现治理体制和治理方式的现代化问题。“ 创新” 同时意味着转型, 即从乡村型治理方式向城市型治理方式转型, 从传统性治理方式向现代性治理方式转型。费孝通所总结的乡村治理方式或者部分不再适用, 或者大部分不能简单搬用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出:“ 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。” 其深层含义也是适应社会结构的深刻转型, 推进治理体制和治理方式的现代化。

(一)从城市管理转型为城市治理

对现代“ 治理” 最具代表性的界定由全球治理委员会在1995年提出, 即“ 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和, 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意的符合其利益的非正式的制度安排。” 联合国开发计划署对于“ 治理” 的表述同样具有代表性, 它认为, 治理是国家、公民社会和私人部门之间通过互动, 管理社会的经济、政治和社会事务, 依靠价值、政策和制度体系做出决策, 执行决策, 取得相互理解和共识, 采取行动。它包括公民和群体表达利益, 求同存异, 提供激励的规则制度和实践。它集中社会的广泛共识, 使最穷和最弱的人群的声音被听见。

可见, “ 治理” 的主体是多元性的。多元共治的参加者包括传统的治理者政府, 也包括市场主体如公司、资本所有者, 还包括社会主体如社会组织、非盈利组织和志愿者以及个人。政府依然是治理者, 而新的变化是市场和社会加入了治理主体的行列。它们之间进行自愿性联合, 地位平等, 资源整合, 优势互补, 良性互动。多元主体的加入根本上改变了原有的强权统治和单一行政管理模式, 由此不能再称之为统治和管理, 而改称为治理, 即多元治理。所以, 特大城市治理的体制格局就是城市的政府、市场和社会进行共同治理。

(二)城市治理的体制模式是党统民参

共同治理的体制模式是“ 党统民参” 。即由执政的共产党进行统合, 在党的统合下实行政府、市场和社会的协商治理。党统民参即是党统领下的社会与市场的互治、社会与政府的互治以及社会与社会互治。

社会整体必须有执政党作为代表者和统合者, 它对整体和长远进行谋划, 进行整体的部署和协调, 实现整体的效率和效能。市场经济体制的最大社会风险是各群体之间的冲突, 例如劳资冲突、官民冲突等。劳资冲突可能破坏企业、劳动者等最基本社会细胞; 官民冲突可能中断经济发展、破坏社会秩序, 导致社会紊乱、社会解体和政权更替。党作为统合者, 其作用就是借助于统合保证社会关系的可控, 防止社会关系的撕裂, 在可控的前提下开放政治协商、社会协商和集体协商、劳企共决等共同治理。

统领者的职能和作用主要是统合与组织、谋划与规划、合作与整合、协调与化解。通过组织的力量和意识形态的导引构建各群体之间的合作, 通过统筹与协商实现各尽所能的共建, 实现各得其所的共享, 实现共享与共建、共商的良性互动。理性经济人之间的对抗是没有出路的, 必然同争共损。必须由统领者建构整合, 将全国之力和民众之智、党政力量、群团力量、企业力量、社会力量统一起来。

(三)基于分类处理的制度建设

在都市化、市场化、服务化和国际化等的发展进程下, 单一的行政政策治理方式已经不能适应需要。大都市中涌动着数以千万计的多种多样的人群, 他们具有不同的经济地位、不同的价值观念、不同的行为方式, 传统的行政政策方式缺乏足够的能力对他们进行一对一的管理。“ 一刀切” 的方式已经无法适应大都市层出不穷的社会问题。

客观形势要求必须运用更加细分的、具有弹性的制度来实现社会治理的目标, 即分类治理的方式。对于大都市来说, 分类治理的意义在于能够考虑到基于更多适合本阶层利益诉求的制度方式, 进而避免承担社会风险小的群体出现搭便车的行为, 亦可以避免承担社会风险大的群体的利益得不到有效保障。以劳动关系治理为例, 不同规模的企业、不同所有制企业和不同国别的企业所呈现的劳资之间的利益冲突存在较大的区别。如果都遵从统一标准, 难免会使企业利益和员工利益在某种情况下遭到损失。于是, 企业的效率和社会公平都会因为过于僵化的统一标准而受到损失, 难以实现真正的劳资平衡。进而社会治理的手段与目标之间难以匹配。

在大都市新环境中, 各领域的行动都存在或大或小的失序, 各类行动者都存在伤害他人同时也被他人伤害的可能。面对现实, 必须采取能够破解这种由于过于僵化的制度而造成劣币驱逐良币的社会问题。大都市中更需要在制度中加入更多适应不同类型、不同阶层群体的制度来保护他们的权益。

(四)从规范化的有机团结中寻找社会对话平台

由于社会主义市场经济格局的建立, 都市化、市场化、服务化和国际化等的发展, 作为特大都市的首都人口日益多样化。无论是老北京还是外来人口, 无论是打工族还是白领阶层, 无论是诉讼当事人还是律师, 都出现了需求分化和价值分化。政府提供的单一行政指令“ 菜谱” 已经众口难调。然而, 放任各群体的自由行动, 又会出现彼此的冲突和资源浪费。解决该挑战的一个理性选择就是各相关群体围绕共同的事项进行协商, 通过说服和交换达成相对的和谐。

市场体制的建立和推进要求有符合市场规律的新规则, 新规则是市场交换、平等议价、各自同意、形成契约, 其核心要件是“ 同意” 。政府的行政指令属于单方决定、强制执行, 不能匹配于市场规则。近期社会矛盾的产生的重要原因之一是两个规则之间出现摩擦。政府是单方行政性指令, 市场主体则要求双方的平等议价; 政府强制推行自己的政策, 市场主体则要求必须经过自己的同意; 政府不经过同意而强制性施政, 市场主体因为没有同意而拒绝执行、甚至反抗; 政府借助于行政力量“ 强压” 、“ 强拆” , 市场主体即借助市场力量形成群体事件。这成为近期“ 过程失序” 和“ 僵局失能” 的体制性根源。社会治理必须破解这一体制性僵局, 其主要方向是将政府逻辑与市场逻辑相互兼容, 加入协商治理的内容和环节。

因此, 现实治理中应发挥大都市社会关系有机团结的特征优势, 在党统的层面进行顶层设计, 对调动、组织、协调不同社会团体、群体的关系形成制度化的规范和标准, 并有针对性的进行管理。一方面, 推进党的群团工作落在实处, 为大都市中社会资源掌握偏少、社会阶层偏低的群体做好服务和救济工作; 另一方面, 充分调动各类社会组织(如行会、NGO组织等), 发挥其调节社会问题、预防社会冲突的作用, 最终使基于有机团结的社会力量得到充分的调动, 搭建不同利益、不同需求群体之间与政府对话的平台, 以协商、调解等方式作为解决有可能出现的社会矛盾的基本方法。

综上所述, 特大都市的社会结构逐渐在城市化的进程中变得稳定、固化, 其治理方式需顺应多元化的社会需求来构建。北京市作为大都市的典范之城, 其社会治理的经验值得借鉴。其治理经验的现实基础是从乡土社会向都市社会的转型, 进而造成社会结构的变化, 而社会结构变化的结果是社会需求的多样化及其引发的社会利益、文化冲突。故而, 应以城市“ 治理” 为基本理念, 以“ 党统民参” 为基本原则, 将制度植入分类处理的理念, 完善基于有机团结创建的规范化对话平台, 才能真正解决大都市社会治理所面临的问题, 同时推进实现规范化、弹性化、协调性、参与型的社会治理体系的建立与完善。

The authors have declared that no competing interests exist.

作者已声明无竞争性利益关系。

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