美国环境公民诉讼的起源、构造和功能
庄锶锶, 李春林
福州大学法学院,福建 福州 350108

作者简介:庄锶锶,福州大学环境与资源保护法学专业博士研究生,从事国际与比较环境法研究;李春林,法学博士,福州大学教授、博士生导师,从事国际与比较环境法研究。

摘要

由于行政机关执法不到位,加之传统普通法救济不力,二战后美国环境治理一直收效甚微。1970年《清洁空气法》创设旨在保护环境公共利益的新型诉讼模式即环境公民诉讼,这标志着美国环境治理进入一个崭新的阶段。环境公民诉讼因其设计独特先进,发挥了强大监控功能、良性制衡功能、有效补充功能、强效救济功能和重构功能,从而促使行政机关严格执法和企业认真守法,有力地促进了美国的环境治理。

关键词: 环境公民诉讼; 环境治理; 《清洁空气法》
中图分类号:D996.9 文献标志码:A 文章编号:1000-260X(2017)03-0101-05
Origin, Structure and Function of Environmental Lawsuits of US Citizens
ZHUANG Si-si, LI Chun-lin
Law School of Fuzhou University, Fuzhou, Fujian, 350108
Abstract

Due to slack law enforcement of administrative organs and the inefficiency of traditional common law, the United States achieved little in environmental improvement after WWII. The “Clean Air Act” issued in 1970 created a new form of litigation intended to protect environmental public interest, which signified a new phase of US environmental governance. With unique and advanced designs, the environmental lawsuits of American citizens play a powerful monitoring function, a benign balancing function, an effective complementary function, a strong remedial and restructuring function, which prompts administrative organs to strictly enforce the law, enterprises to obey the law, and therefore pushes forward environmental governance in US.

Key words: environmental lawsuits of American citizens; environmental governance; Clean Air Act

伴随工业化快速推进, 二战后的美国环境污染每况愈下, 致使危害公众健康的环境公害事件频繁发生, 联邦政府于是将环境治理的重心从自然资源保护转移到环境污染控制。不过, 由于州和地方政府一直在环境保护与经济发展之间左右徘徊, 美国环境治理直到20世纪60年代末都收效甚微[1]。然而, 随着构成美国环境保护历史重大转折点的1970年《清洁空气法》的制定, 特别是它首次创设以连接环境司法和环境执法的环境公民诉讼, 开启了美国环境治理的新篇章, 使得美国环境(空气)质量日渐改善。

一、美国环境公民诉讼的起源与性质

美国公路网的形成、汽车的普及和能源的转型, 致使传统空气污染物质逐渐为氮氧化物和挥发性有机化学物等新型空气污染物质所取代, 这进而造成在洛杉矶、多诺拉等城镇相继爆发致命的烟雾污染事件, 公众健康由此遭受严重影响。与此同时, 以技术进步和执行不力的法令为基础的传统空气污染治理模式正日渐失去活力。这就促使美国国会在1970年通过《清洁空气法》, 并首次引入环境公民诉讼, 以便对传统空气污染治理模式进行根本重构。

(一)环境公民诉讼的生成背景

背景之一:政府环境执法不到位, 空气污染治理进展缓慢。二战后, 在崇尚大生产和高消费的美国, 不少地方政府特别注重追求经济发展并保护其辖区内的企业, 经常置环境保护和公众健康于不顾, 缺乏严格执法的意愿和动力。而且, 早先美国环境机构执法资源匮乏, 因而也无力严格执法。因此, 在1955年至1970年期间, 虽然诞生了多部旨在治理空气污染的联邦立法, 但都因主管机关不予严格执行而使空气质量状况未见好转。

背景之二:传统普通法有严重局限性, 无力救济空气污染损害。美国作为最具代表性的普通法系国家, 在应对空气污染致害时, 其所借助的侵权救济和妨害之诉在因果关系、诉讼时效和救济范围确定方面一直存在严重缺陷。此外, 空气的不可或缺性和公共物品性, 使得所有公民都对它没有所有权, 以至于在空气污染给环境公共利益和公众健康造成广泛、扩散和累积性的损害时, 普通法上传统的妨害诉讼却无力提供救济[2](P4)。

背景之三:声势浩大的环保运动, 促使政府借助公众力量强化空气污染治理。两起位列20世纪世界八大环境污染公害事件的烟雾污染事件(即“ 多诺拉事件” 和 “ 光化学烟雾事件” )的发生, 促使美国公众强烈意识到空气污染已严重威胁到自身健康与福祉。他们随即采取静坐、游行、抗议和围堵等“ 法外” 方式来表达对空气污染治理的关切与不满, 其中最著名的是1970年4月22日首个“ 地球日” 爆发有2000万人参加的环保运动。这促使联邦政府尽快着手制定充分反映民众意愿的法律, 并借助他们的力量来使其得到有效的执行。

(二)环境公民诉讼的诞生

由于空气污染严重危及公众健康与福祉, 加之美国民众的强烈诉求, 联邦当局决定通过革新立法和创新制度来扭转空气污染治理不力的现状。其中, 最重要的步骤是国会1970年近乎全票通过具有重大转折意义的《清洁空气法》, 并以独立条款的立法模式开创性地授予公民以“ 私人检察总长” 身份, 使其借助诉讼手段担负起确保《清洁空气法》得到适当实施和执行的重任[3], 一种新型诉讼模式即环境公民诉讼由此正式制度化。在此之后的十年间, 国会将环境公民诉讼条款复制到其他主要联邦环境立法之中, 从而使美国环境治理迈上了成功之路。

(三)环境公民诉讼的性质

根据《清洁空气法》第304条(a)款[4]的规定, 环境公民诉讼是指法律授权任何人以自己的名义对造成空气污染的违法行为提起民事诉讼。再结合该条其他款项以及相关立法的规定, 我们认为, 环境公民诉讼的性质可从两个层面加以理解:

一是环境公民诉讼实为旨在保护环境公共利益的诉讼制度。环境公民诉讼要求原告提起诉讼的理由是包括自身利益在内的环境公共利益被侵犯, 而原告的自身利益往往蕴涵于无所不包的环境公共利益之中。同时, 环境公民诉讼所要达到的预期效果是预防或纠正有关违法行为, 其原告并不会直接从诉讼中得到经济上的利益, 而只能是从制止破坏环境公共利益中获得某种救济。因此, 环境公民诉讼的起点和终点都在于维护环境公共利益。而美国的环境公民诉讼由此也被认为是世界各国环境公益诉讼(我国及世界其他国家称环境公民诉讼为“ 环境公益诉讼” )的鼻祖。

二是环境公民诉讼主要是针对行政机关提起的诉讼。在环境公民诉讼中, “ 公民” 可以选择起诉行政机关或是违法企业, 但在实践中行政机关经常成为被告。究其原因, 一方面, 公民更愿意将有限的时间、精力和经费用在督促政府履行完善或是执行环境法律和行政规章的职责上。这不仅可以借行政机关之手去管束违法企业, 而且也可挑战行政机关的行政行为, 促使它们依法行政。相反, 若是起诉违法企业, 案件的影响力十分有限。另一方面, 与企业相比, 行政机关有责任也有能力执行环境法律, 并对环境进行有效的治理。统计数据也予以印证:在1995年至2003年8年间, 针对联邦环保局发出的诉前通知(提起环境公民诉讼的前置程序)有430件, 而针对企业则只有98件[5](P31-32)。而且, 即使是针对企业提起环境公民诉讼, 也会触发行政机关采取行动。因此, 环境公民诉讼主要是针对行政机关提起的诉讼。

二、美国环境公民诉讼的法律构造

在阐明环境公民诉讼的起源与性质之后, 还应勾勒它的法律构造, 以便为分析其在美国环境治理中发挥的功能奠定基础。公民为了保护环境公共利益, 依据联邦法律通过诉讼途径来督促政府执法并威慑企业守法; 在诉前的通知与等待中形成公民(包括环保团体)、政府和企业之间的良性制衡关系; 并以强制令和罚款等救济方式实现对政府执行环境法律的有效补充。因此, 环境公民诉讼是由多个要件组合而成的。

一是以宪法和《清洁空气法》为诉讼依据。环境公民诉讼的提起, 首先来自《清洁空气法》的规定。《清洁空气法》中的相关条款中授权“ 任何人” [6]提起诉讼。不过它同时也对环境公民诉讼的可诉范围做了限定, 即针对美国联邦政府及其行政管理部门和空气污染的实施者违反法律或行政决定和命令等行为; 针对联邦环保局的行政不作为。

尽管《清洁空气法》对环境公民诉讼的诉讼主体资格的界定非常宽泛, 但原告得满足美国宪法第3条和最高法院的判例对于“ 案件或争议” 中诉讼资格设定的要求才能提起诉讼。为此, 环境公民诉讼原告必须向法院证明被指控的违法行为同时具备“ 实际损害” 、“ 因果关系” 和“ 可救济性” 三要件, 以此表明自身与有关行为之间存在法律所确定和保障的利益之争, 方能提起诉讼[7]。联邦最高法院在判例中也强调, 宪法第3条就原告诉讼资格所设定的三要件缺一不可:提起诉讼的当事人证明他(她)个人遭受被控违法行为的实际损害或损害的威胁; 该损害完全是由于被控行为而产生的; 同时可以通过判决予以救济[8]

二是以通知与等待为诉讼前提。相对于其他诉讼来说, 环境公民诉讼的独特性在于诉讼是最后而非必经的救济途径。根据《清洁空气法》第304条(b)款[9]规定, 原告必须在起诉之日前60日将要指控的违法行为通知给各法定相关方。如果在60日内, 各相关方已经或正在就所指控的违法事实采取行政处罚或《清洁空气法》规定的其他行动, 或在法院起诉, 则原告不得对其提起环境公民诉讼, 但有权申请参加有关诉讼, 以充分保障公民的公众参与权。联邦最高法院强调, 通知条款构成环境公民诉讼程序中的强制性条款, 原告若未遵循, 则法院应以通知瑕疵为由驳回其起诉。

60日, 作为原告在通知后等待的期间, 是提起环境公民诉讼的必备条件。《清洁空气法》等联邦环境法律都规定, 拟提起环境公民诉讼的公民必须以书面通知的形式告知各法定相关方, 它有提起环境公民诉讼的意图; 而且, 正式诉讼程序的启动, 必须要等到该通知书送达, 且在此后6O天内, 各法定相关方仍未采取措施勤勉执法或是整改违法行为。否则, 由于被指控的违法行为不复存在, 环境公民诉讼程序也就应当终止。

三是以督促与威慑为诉讼目的。环境公民诉讼虽然是一种诉讼模式, 但进入诉讼阶段却并非是该制度设计的初衷。公民以启动诉讼相威胁, 对涉事政府和企业施加一种以司法权为后盾的督促与威慑, 促使其采取行动, 以达到等同于通过法院才能够获得的救济效果。一旦进入诉讼阶段, 作为被告的政府或企业, 都可能因法院的不利判决而对其自身声望和发展造成负面影响, 所以都不希望环境公民诉讼启动诉讼程序。这就是环境公民诉讼能产生督促与威慑效应的根源所在。

环境公民诉讼首先能够督促政府勤勉执法。政府若懈怠而不做出法定的非自由裁量行为, 或是疏于对违反《清洁空气法》的行为采取强制性措施, 就有可能成为被起诉对象。为实现在全国范围内达到保护公众健康和福祉的目标, 《清洁空气法》要求联邦环保局针对空气质量水平制定很多配套规章和标准, 例如, 颁布国家环境空气质量标准。不过, 由于经济、科学甚至政治等原因, 联邦环保局往往没有及时制定或更新此类文件。此时, 公民就有可能会起诉联邦环保局, 要求其履行法定职责。此外, 环境公民诉讼还对企业构成威慑, 促使其遵章守法。为实现收益最大化而成本最小化, 企业通常是最主要的空气污染源, 只有通过外来的威慑与监管, 才能迫使它们守法经营。

四是以强制令与罚款为诉讼救济。强制令是法院针对被指控的违法行为签发的关于执行《清洁空气法》中空气污染物排放标准、许可证或其他环境管理要求的临时或永久的禁令, 也包括针对行政机关违反性行政不作为或行政作为所颁发的强制令。而根据《清洁空气法》规定:罚款仅适用于企业, 不适用于行政机关。法院在评估罚款数额时, 可参考但不受联邦环保局罚款指南文件的约束。在《清洁空气法》1990年修订以前, 环境公民诉讼原告只能申请法院发布强制令, 不能请求罚款。因此, 在此之前涉及《清洁空气法》的环境公民诉讼案件较少, 但在此后由于增设罚款救济, 则显著增加。而即便如此, 环境公民诉讼的救济方式包括罚款主要致力于发挥该制度的强制功能和惩戒功能, 而不保障某项实体权利, 原告因而不能通过诉讼为自身谋取任何经济上的利益。

三、美国环境公民诉讼的基本功能

美国环境公民诉讼以制度设计上的独特性, 使其成为一种非常先进的环境治理手段, 从而能够在防治空气污染、纠正违法行为以及保护环境方面发挥重大功能。在过去40年的环境治理中, 环境公民诉讼已成为美国当代环境法的一大特色[10](P445), 学者甚至认为它已在现代联邦制度中留下一个不可磨灭的印迹[5](P7)。在此, 还应深入分析环境公民诉讼在美国环境治理中所发挥的基本功能。

一是宽泛的诉讼主体资格使得环境公民诉讼具有强大的监控功能。《清洁空气法》中的环境公民诉讼条款将原告诉讼资格界定为“ 任何人” , 尽管这是对美国法中一般原告诉讼资格规则的重大突破, 但原告起诉时必须证明与被指控的违法行为有符合美国宪法对诉讼资格所要求的“ 利益之争” 。然而, 美国法院在涉及环境公民诉讼的判决中却对此做宽泛解释, 尽可能地承认原告的诉讼资格。最具代表性的是1972年塞拉俱乐部诉莫顿案[11], 联邦最高法院裁定有关利益并非局限于经济利益, 还包括公众健康和福祉, 原告只要能证明自身利益也包含其中即可。此后, 美国法院大都遵循最高法院对“ 利益” 做扩大性解释的先例。

由于公民几乎一刻也不能停止呼吸清洁空气, 他们有动力去督促行政机关严格执法并且监督企业的排污行为。而且, 比起政府或企业, 公民在参与环境治理方面都有其优势, 他们不必考虑平衡各种利益, 从而可专注于追求优先保护环境的目标。而《清洁空气法》宽泛的界定, 且为法院所承认的诉讼资格正好使他们有权提起环境公民诉讼。

二是警示性的诉前通知程序使得环境公民诉讼具有良性制衡功能。首先, 诉前通知程序能防止公民滥用司法诉讼程序。原告启动诉讼前必须履行通知义务, 以进行善意告知与提醒, 目的是给潜在的被告一个“ 改过自新” 的机会。其次, 诉前通知程序既赋予行政机关以自我补救的机会, 也促使它们必须勤勉执法。当行政机关执法不到位时, 环境公民诉讼条款授权公民执行《清洁空气法》中的强制性规定, 但该项权利的行使不得影响行政权力的合法行使。环境公民诉讼的诉前通知程序实际上是一种缓冲装置, 其目的是促使在缓冲期内发生原告所希望的变化。毕竟, 公民虽然依法督促行政权力的行使, 但并非取代或干扰其行使。最后, 诉前通知程序既给企业自我纠正的机会, 同时又施加压力。企业由于担心自己在竞争中处于不利地位, 不愿采用最先进的技术和标准来减少排污。不过, 一旦收到诉前通知, 企业就必须在违法所获取的预期收益与违法所招致的预期惩罚之间进行权衡, 而做出整改。1995年至2002年7年间, 公民虽提交了4394个诉前通知[5](P15), 但依据《清洁水法》和《清洁空气法》, 最后被美国司法部登记起诉到法院的环境公民诉讼案只有426件[5](P25)。该数据显示, 在大多数案件中, 涉事政府和企业都在诉前通知期内纠正了自己的违法行为。

三是兜底性的诉讼程序使得环境公民诉讼具有明显的执法补充功能。在经历60天的通知与等待期间后, 若行政机关不愿或不能履行其本该采取的行政行为, 或是企业拒绝纠正其违法行为, 原告通常就会正式启动诉讼程序, 以寻求一种兜底性救济。美国参议院公共工作委员会下属的空气和水污染小组委员会认为, 设立环境公民诉讼是为了促进法律执行, 保证联邦和各州行政机关积极履行其职责, 补充其执法资源的不足[12](P146-147)。这是对环境公民诉讼执法补充功能所作的最佳注解。

2007年, 在美国联邦最高法院审理的马萨诸塞州诉联邦环保局案[13]中, 马萨诸塞州等10多个州和一些美国著名环保团体联名对当时的联邦环保局提起环境公民诉讼, 要求联邦环保局承认二氧化碳等温室气体为“ 污染物” 并将其列入空气污染物管理清单。联邦环保局在当时出于科学、政治等方面的考虑, 一直不愿履行其修订环境空气质量标准的法定职责。最终, 联邦最高法院支持了马萨诸塞州的主张。由此看来, 公民诉讼给公民提供了一种通过诉讼的方式以极低的成本促使政府执行法律的途径, 从而在公众参与和机关自治之间创造了有效的平衡[2](P6)。

四是多样性的争议解决途径使得环境公民诉讼具有强效的救济功能。在环境公民诉讼中, 争议的解决途径包括以下几种:其一, 法院颁发强制令是环境公民诉讼的主要救济途径, 且与其制止违法行为以维护环境公共利益的初衷完全吻合。在司法实践中, 强制令是进入诉讼程序后能产生立竿见影效果的救济途径。其二, 对于最终进入法院诉讼程序的案件, 为了防止环境公民诉讼沦为个人谋取私利的工具, 《清洁空气法》第304条(g)款规定, 法院判决被告支付的罚款会存入美国财政部的专项基金中, 用于遵守和执行《清洁空气法》就空气质量规定的措施。其三, 大多数当事人更愿意选择在60日期间内和解解决争议, 以达到避免诉讼带来的风险和降低成本的目的。在和解协议中, 一方面, 双方协商达成损害赔偿和费用的分摊, 从而使原告获得利益; 另一方面被告也会因不必承担双方的诉讼费用而获益。因此, 和解是最为节约成本和成效最大的渠道。借助前述途径, 最终使违法行为得到纠正和惩处, 实现违法者重新回到守法的轨道, 从而确保环境得到有效治理。

五是本质上的执行权分享使得环境公民诉讼对美国环境治理机制具有重构功能。在绝大多数法律中, 美国的政治体制把执行权完全交给行政机关。在执行法律过程中, 尤其在20世纪中期, 被监管的产业与经常被产业界俘虏的行政机关之间会就所执行法律进行双向谈判, 此传统模式被称为“ 双边模式” [14](P74)。在双边模式中的法律执行可以被视为在监管者和被规制者之间的谈判妥协。而20世纪70年代环境治理机制重构的关键性创新是环境公民诉讼, 此种创新颠覆了先前的双边模式, 环境公民诉讼给原有谈判桌带来了一种新的力量。国会明确让公民直接分享行政机关在历史上拥有的执行权, 把环境公民诉讼视为“ 确保公民参与环境法执行的一个手段” [15]。一方面, 国会通过允许公民为保护环境公共利益绕开行政机关的管理程序而提供直接进入法院的执行救济; 另一方面, 也赋予公民通过环境公民诉讼有效地监管行政机关执行法律的权利。在美国, 环境公民诉讼使环境治理从“ 双边模式” 走向“ 三方共治” 。

The authors have declared that no competing interests exist.

作者已声明无竞争性利益关系。

参考文献
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[8] Valley Forge Christian College v. Americans United for Separation of Church and State, Inc. 454 U. S. 464(1982). [本文引用:1]
[9] Clean Air Act§304 (b), 42 U. S. C. § 7604(b)(2013). [本文引用:1]
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[15] Linda L. Rockwood et al. , Citizen Suits: Public Interest or Private Advocacy, 46 RMMLF-INST 12, 2000. [本文引用:1]