中国保障性住房体系的演进、特点与方向
谭锐
华南理工大学公共政策研究院,广东 广州 510640

作者简介:谭锐,经济学博士,华南理工大学公共政策研究院助理研究员,主要从事城市经济、产业经济和住房政策研究。

摘要

近年来,在各级政府的大力推动下,保障房实物数量以惊人的速度增长,而与此形成反差的是体系的建设、管理和运营出现了诸多问题,同时社会效果也不尽如人意。回顾过去20年间,中国保障房体系经历了酝酿、平淡、高潮、调整四个时期,整个演化过程呈现出组织方式松散、政策目标过多、建设经验难以制度化、功能定位模糊等特征,这些特征是没有廓清思路的表现。因为无论是在建设大面积铺开之前还是之后,政府都没有对“什么是保障房”、“为什么建保障房”、“它有什么作用”等基本问题进行充分论证。因此建议,除了在技术层面上完善具体制度设计之外,还要使政府认清保障房的性质,厘清市场与政府的关系,明确中央与地方的责任分配,并以此为基础发展出一以贯之的政策理念,为构建高效、公平、可持续的保障房体系铺平道路。

关键词: 保障性住房; 保障房建设; 住房政策
中图分类号:F062.6 文献标志码:A 文章编号:1000-260X(2017)02-0101-08
The Evolution, Characteristics and Orientation of China’s Affordable Housing System
TAN Rui
Institute for Public Policy Research, South China University of Technology, Guangzhou, Guangdong, 510640
Abstract

Thanks to the great efforts of policymakers at all levels, in recent years the physical quantity of affordable houses has been increasing at an alarming rate. In stark contrast, however, many problems have come up with the construction, management and operation of the affordable housing system, and its social effects are not satisfying. In the past 20 years, China’s affordable housing system has experienced four periods of gestation, regular development, climax, and adjustment. Throughout the course of evolution, there appear such problems and characteristics as loose organization, too many policy goals, difficult institutionalization of construction experience, and vague function definition. All these characteristics can be attributed to lack of a clear understanding of affordable housing as there is not sufficient research into “what is affordable housing”, “why to construct affordable housing”, and “what impacts affordable housing has” before and after large-scale construction. Therefore, apart from perfecting specific system designs at technological level, this paper suggests the government has to further understand the nature of affordable housing, straighten out the relationship between the market and the government, define the responsibilities of central government and local governments, and on this basis develop consistent policy principles so as to pave the way for the construction of efficient, fair, and sustainable affordable housing system.

Key words: affordable houses; construction of affordable houses; housing policy
一、引 言

近年来, 在各级政府的大力推动下, 我国保障房在数量上取得了惊人的成就。据官方统计的数字显示, “ 十二五” 期间各类保障房累计开工4027.82万套, 基本建成2878.88万套, 加上“ 十一五” 期间建成的1100万套, 已竣工的保障房实物存量接近4000万套。这些保障房无疑为解决中低收入群体的居住问题奠定了坚实的物质基础。

但与庞大的开工、竣工数量相比, 保障房的效果却不尽如人意。一是在可获得性方面, 入住保障房对大部分人而言可望不可及。各地对出售型保障房的申请人均要求申请人必须具备当地的城市户口, 而旨在解决流动劳动力住房问题的公共租赁住房(简称公租房), 当地户口也是一个必须的申请条件。在“ 北上广深” 这些外来人口集中的城市, 真正解决低收入流动人口住房问题的还是那些老旧楼房、棚户区和城中村, 很少有人会对保障房有过多的奢望。二是保障房的可负担性也是影响保障效果的另一个大问题[1][2]。以广州市为例, 按照规定, 一个三口之家要申请公租房, 在满足其他所有条件的同时, 其月收入不能超过5166元。同期推出的公租房项目中, 月租金单价最低的为24元, 最高的为34元, 租赁一个面积为45m2的住房, 月租金总额为1080~1530元, 占家庭月收入上限的21%~30%。如果算上物业管理费、水电、交通等相关费用, 低收入群体会觉得公租房并没有太大的吸引力。三是尽管保障房在租金或价格上比市场低, 但它们的地理位置通常较为偏僻, 导致就业、出行不方便, 加上学校、医院、商场、派出所等配套设施和公共服务不完善, 入住保障房反而会增加生活和就业成本。2010年的保障房跟踪审计报告提到, 南京等13个城市的廉租住房地址偏远、交通不便、配套设施不完善导致配租困难, 有的已入住家庭甚至因此退出保障房。

对于保障房建设及运营过程中出现的诸多问题及其背后的原因, 新闻媒体和学术界进行了较为充分的讨论, 主要集中在两个层面的分析:

一是基于技术层面的分析。其重点关注的是保障房体系在制度设计和执行方面出现的问题, 具体为:(1)关于保障房建设的融资问题。研究者认为在现行分税制下, 保障房建设任务加重了地方财政支出负担, 所以会出现地方政府挪用专项资金、优惠税费政策不落实、少安排工程资金等违规行为[3][4]。因此一些学者强调, 保障房建设融资不能局限于财政大包大揽的思路, 必须创新保障房建设的融资模式, 拓宽来源渠道, 如吸收保险资金、养老金, 利用债券市场、银团贷款、房地产信托投资基金等[5][6][7]。(2)关于保障房用地问题, 学者们认为, 主要是面对城市不断上涨的房地产价格, 保障房用地的机会成本越来越大, 所以地方的土地出让收入以及房地产业税费会受到冲击[8][9][10][11]。为了规避这种损失, 地方政府通常尽量少地安排保障房土地, 有的甚至违规获取用地或者把项目放在地价较低的远郊。(3)对于绩效评估和执行监督问题。一些文献认为中央在组织保障房建设的过程中处于信息劣势, 难以遏制地方政府的机会主义行为, 所以应通过设计各类激励机制保证地方在执行政策时不偏离中央的目标[12][13]。(4)有关保障房的运营管理问题, 相关文献认为, 目前的运营管理很不规范, 保障房不仅没有提供给最需要的人, 而且还遭受到了被侵蚀和滥用的结果, 亟需设计一套细致而完整的管理规章制度。这些制度应该涵盖申请标准设定、身份甄别, 资格审核、信息公示与监督、入住与退出机制等各个环节[14][15]

第二个层面是本源性分析。其侧重于决策者对保障房体系的认识、理念以及构想等思想上的因素。学者们认为, 如果思想上有偏差或者模糊不清, 保障房体系的构建过程必然充满矛盾。Huang认为, 中央政府出台的低收入住房政策没有明确界定保障房的应保对象, 也没有战略性规划, 保障房政策随着宏观经济条件的变化在经济目标与社会目标之间摇摆, 在决策者看来, 它始终是一种权宜之计[16]。Chen 等人在回顾保障房发展历程时发现, 其政策目标多达七个, 包括经济增长、社会稳定、城市发展、人口城镇化、收入再分配、人口结构转型以及政治支持。然而在实际执行中, 决策者设定的这些目标往往是相互冲突的[17]

应该说, 这两个层面的分析都极大地丰富了我们对保障房建设问题的认识, 但它们之间却也在一定程度上彼此隔阂, 如对技术性问题的分析通常忽略了本源性问题。笔者认为, 要解决技术性问题必须首先从本源性问题入手, 反之, 后者也不能仅仅停留在理论探讨上, 而应该对技术性问题的解决有所指导。本文试图以保障房政策的演进过程为主线, 综合两类文献的观点, 以期更全面而深入地对保障房体系构建问题进行探讨。

二、保障房体系的演进

1994年住房改革之前, 我国城市在住房方面实行福利分房制度, 职工住在企事业机关单位分配的房屋中, 绝大部分住房都是公共住房, 产权归国家所有, 住房不作为商品交易。1994年开启住房市场化改革之时, 国家明确提出要建立具有社会保障性质的住房体系, 如果以此为标志, 至今已有20余年, 虽然历史并不算长, 但却经历了许多变革, 本文将它的历程划分为如下四个阶段。

(一)酝酿期(1994~1999)

我国住房改革最直接的动因是要配合国有企业改革, 减轻企业办社会的负担, 提高企业生产效率。如果单位不提供住房, 那由谁来提供?政府大体的设想是创造一个大部分职工负担得起的住房市场, 住房由专门的房地产公司提供, 职工通过支付货币来获得住房服务或者房屋产权。

1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)(简称《决定》)发布, 中国住房制度进入一个新的时期。《决定》的核心内容是改革福利分房制度, 实行住房分配的货币化和社会化, 主要内容包括全面推行住房公积金制度、调整公房租金、公房私有化。此外, 文件提出在发展商品房市场的同时, 要建立具有社会保障性质的住房体系, 通过重点建设经济适用房解决中低收入家庭的住房问题。按照制度设计, 政府要给予土地、资金等多方面的政策扶持, 保证经适房的价格与当时职工的收入水平相适应, 使之逐渐成为一种主流的住房来源。

从分房到买房, 是中国经济史上一个非常重大的转变, 当时决策者对转型能否成功并没有太大的把握, 因而在住房市场化的推进上十分谨慎, 就连《决定》提到住房分配的改革方向时, 使用的词汇是“ 社会化” , 而非“ 市场化” 。政府担心职工买不起房, 仍以原有的公房体系为依托进行渐进式改革, 并且在制度设计上做了很多准备, 如出售公房、调整公房租金、建立住房公积金制度、以建设低价的经济适用房为重点。相反, 对于如何建立和管理住房市场, 培育市场主体, 规范交易行为等问题则提得较少。

1997年东南亚金融危机爆发后, 增加国内投资以应对负面冲击变得极为迫切, 在此背景下, 住房改革的重要性进一步被强调。1998年国家出台了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号), 其中提出了较之前更全面的保障房体系:廉租住房保障最低收入人群, 经适房供给中低收入人群, 而高收入群体购买市场价商品房。这种把经适房作为最主要的住房来源, 反映了当时制度的设想是用廉租房和经适房满足大部分人的需求, 而商品房属于少数高收入群体。

1999 年4月, 建设部发布《城镇廉租住房管理办法》, 规定廉租房用于保障具有当地城镇户口的最低收入人群, 保障方式包括实物配租、租赁补贴和租金核减。文件还规定了租金定价、申请和审批、进出管理等内容。尽管只有简单的十余条款, 但它是关于保障房的第一个规章制度, 标志着保障房制度体系的初步构建。

(二)平淡期(2000~2006)

进入21世纪, 改革开放带来了经济增长以及收入水平的提高, 住房市场化得到迅速推进, 购买商品房或公房逐渐成为大部分城市居民解决居住问题的主要途径, 而作为保障房体系两大支柱的廉租房和经适房的成效则默默无闻。

一方面, 经适房非但没有成为大部分城市居民主流的住房来源, 反而出现了很多问题, 最突出的就是中低收入群体根本买不起或者买不到经适房, 反而是一些非保障对象却通过各种渠道占有了经适房资源。有调查称, 在经适房销售的实际操作中, 申购者只需提供单位或居委会开出的相关证明即可, 开发商并不会去核实其收入情况; 相反, 只要有钱就卖, 因为这样有利于回收资金, 于是高收入群体和有关系者获得经适房完全不存在困难[18]。由于难以保证分配公正, 保障效果差, 腐败现象频发, 经适房一直饱受诟病, 一些学者很早就建议直接取消经适房制度[19]。在这种情况下, 经适房的建设量与商品房相比, 逐年递减, 经适房竣工套数占商品住宅总量由2000年的28%, 剧降至2010年的6.6%(见图1)。

图1 经适房竣工套数占所有商品住宅的比例
数据来源:《中国统计年鉴2011》

如果说经适房本着保本微利的原则建设, 又通过销售方式地方政府可以较快地回笼资金, 但廉租房则完全需要倒贴财政资金, 根本无利可图, 所以地方政府很难有动力对之加大投入。2002年, 全国入住廉租房的低收入住房困难户(简称双困户)寥寥可数, 其中北京798户, 郑州56户, 包头143户, 贵阳85户。这样的规模最多只占一个城市双困户总数的7%左右, 有的仅占0.4%[20]。我们也发现, 这个时期许多地方年鉴并不记录廉租房建设的数据, 因为不是工作重点, 又没有什么成绩, 自然希望秘而不宣。另外, 人们可以从建设部的《2006年城镇廉租住房制度建设情况》了解到, 廉租房建设存在覆盖率低、资金安排少、实物建设进展缓慢等问题。

在这样的情况下, 作为最初保障房体系设计中的两大支柱(经适房和廉租房)在市场化的洪流中被淹没了。尽管2003年后中央在对房地产市场进行调控的过程中曾出现了一种新的保障房类型— — 限价房, 但实际上限价房继承了经适房的所有弊端, 也没有起到保障的作用。

(三)高潮期(2007~2013)

这一时期国家的房地产市场调控频频, 但商品房价格的飙升却势不可遏。因此作为抑制房价政策的一部分, 决策层是希望通过发展保障房来平息公众对住房价格高涨的不满。2007年8月, 国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号), 这标志着廉租房和经适房重新得到国家的重视。尤其是随着2007年6月由美国次级贷款市场崩溃引发的全球金融危机对我国经济的负面效果逐步显露, 为增加投资、提振国内经济, 保障房建设排在国务院制定的十项“ 扩内需、保增长” 措施的首位。从2010年起, 国家审计局将连续四年对各省的建设情况进行跟踪审计, 并向社会公开发布审计结果, 而且媒体对保障房建设在舆论上的广泛报道也引起了社会的重视。中央的明确表态和多项督促措施向地方释放了强烈的信号, 随后各地的保障房建设进入高潮期。

据住建部数据显示, “ 十一五” 期间(2006~2010)开工兴建的保障性住房达1630万套, 完工1100万套, 其中大部分是“ 十一五” 最后两年产生的数据, 其建设总量超过了以往所有年份的总和。2011年3月, 时任总理温家宝在会见采访十一届全国人大四次会议的中外记者时表示, “ 十二五” 期间(2011~2015)将建设3600万套保障性住房, 建设任务之重超过往年。尽管如此, 地方对分解下来的任务不敢放松, 许多省份均提前超额完成任务。如广东省2011年分解到的新开工任务是31万套, 全年完成32.1万套[21]。在这种情况下, 全国的保障房建设迅速推进, 每年开工总量超过700万套, 竣工超过500万套

在这一阶段, 中央规划的保障房建设比之前更为宏大, 不仅要增加廉租房和经适房的数量, 城市和国有林区、垦区、矿区的棚户区改造也被提上日程。2009年, 《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保〔2009〕295号)等相关文件陆续印发, 棚改工作全面启动。需要指出的是, 棚改安置房是一类特殊的保障房, 它与廉租房、经适房等有较大区别。城市棚户区改造一般带动一级土地开发, 改造地块最终变为价值较高的商业用地, 商业上的盈利可以保证拆迁户的安置房得以落实, 这符合地方政府、开发商、拆迁户三方利益, 不存在积极性不足的问题; 拆迁安置房定向供应给拆迁户, 也不存在保障对象模糊不清的问题; 尤其是保障群体相对较小, 不存在覆盖困难的问题。正因如此, 棚改安置房的建设难度要小于其他类型的保障房。

城市房价的持续高涨对普通工薪阶层、新就业毕业生及农民工产生了显著的负面影响, 在现有的保障房体系中, 这部分人既不符合廉租房的申请条件(或没有当地户口, 或收入水平不够低), 同时又买不起经适房, 成为所谓的“ 夹心层” 。当这些人的住房需求也被认为应该由政府保障时, 保障房体系中又增加了一个类型— — 公共租赁住房(简称公租房)。2010年住建部印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号)指出, 公租房的保障对象是城市中具有本地户口的中等偏下收入住房困难家庭, 有条件的地方可以扩展到外来务工人员。至此, 我国的保障性住房体系涵盖了多种类型的保障房, 图2对此作了总结。

图2 中国保障房体系

从上表中可以看出, 经过20年发展, 我国保障性住房的种类已由最初的2种扩展为5种, 即:廉租房、公租房、经适房、限价房、棚改房。在浙江、江苏、广东的一些城市还有经济租赁房、共有产权房、人才房[22]。保障房体系变得日益复杂, 名目众多, 一般人不易弄清楚它们之间的区别。

(四)调整期(2013至今)

住建部等多部委分别于2013年12月和次年6月发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(建保〔2013〕178号)和《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》(建保〔2014〕91号), 要求各地从规划建设、资金使用、租金定价, 以及分配管理上将原有的廉租房资源纳入到公租房系统, 实施统一管理。这标志着我国的保障房体系在经过前期的急速扩张后, 开始对之前出现的种种问题进行反思、清理和整顿, 未来的建设将从扩张转向收缩, 从粗放转向精细。

就在公租房逐渐成为保障房体系核心的同时, 另一类曾被积极倡导的保障房— — 经适房似乎走向式微。虽然住建部没有明确提出取消经适房, 但在近两年, 随着住建部放松对经适房建设比例的要求, 多地选择停建经适房。例如在2012年, 河南、广东、江西等省份宣布停止新建经适房, 将工作重点集中在租赁型保障房上[23]。由此来看, “ 两房并轨” 实际上是“ 三房并轨” , 公租房将成为未来保障房体系的主体。

三、我国保障房体系演进的特点

通过上述简要回顾, 我们可以总结出中国保障房体系演进的一些特点, 这些特点有些是相互关联的。

(一)组织方式松散

人们很难想象像保障房体系建设这样全国性的浩大工程是在没有周密计划的情况下进行的, 然而这是事实。无论是1998年还是2007年, 保障房都是一声令下, 说建就建。表面上看, 全国保障房建设在中央的规划和部署下有条不紊地开展, 各种任务指标提前超额完成, 各地上报的数据亦逐年攀升, 中央所描绘的“ 租售并举、分层保障” 体系在各地基本上都得以建立, 一些地方甚至有所创新, 但是这些成就仅仅是数量上的而非质量上的, 否则保障房领域就不会出现那么多问题, 招致如此多的批评。

在整个建设过程中, 尽管中央也有专项补助资金拨付到地方, 然而毕竟太少, 难以通过资金的转移支付控制全局, 因此只能依靠行政命令来指挥建设。中央不断发出各种通知、意见、办法、决定指导地方工作, 尽管这些文件都写明了政策目的、工作原则、应有事项、组织方式等, 看起来周全又合理, 但仔细分析其内容, 却宽泛而又模糊, 基本上都只是方向性而非操作性的, 具体条款和办法的制定以及解释权都掌握在地方手中, 于是不可避免地使得这些政策的效果变得很弱。而且通知、意见、办法、决定等形式的文件, 法律效力层级低, 对地方的行为缺乏强约束力, 难以保证建设过程按照中央的意愿开展。

(二)政策目标过多

保障房的诞生交织着多重历史因素, 解决城市居民的住房问题只是其中之一。而出于配合国企改革、拉动经济增长、应对经济衰退、抑制房价上涨的考虑在特定时段起到了决定性的作用。在计划经济体制下, 企业负责包办职工的教育、医疗、住房、养老、娱乐等各项福利, 使企业不堪重负, 生产效率和效益低下。1990年代中期国企改革启动, 其中一项重要的工作就是剥离上述附着于企业的社会事业, 减轻企业办社会的包袱, 住房供应也不例外。

1998和2007是保障房体系建设的开端和重新被重视的年份, 此时提出加快保障房建设的决定绝非偶然, 这两个年份正是东南亚金融危机和美国次级贷款危机发生的时间, 国家将保障房建设作为对抗经济衰退的措施其意图显而易见:1998年的《通知》把住房改革作为新的经济增长点, 而在2008年中央出台的十项稳增长措施中, 保障房建设又排在了首位, 可见, 保障房建设的目的远远超出了保障民生的范围, 而与稳定宏观经济紧紧地联系在了一起。

当经济过热、房价飙升之时, 保障房充当抑制房地产市场过度繁荣和调节社会不满情绪的工具, 2006年的限价房、2010年的公租房正是在这样的背景下产生的。而长久以来, 经适房亦被寄予厚望, 但事实上无论怎样, 保障房建设都未在这些目标中发挥作用, 因为相比商品房, 它们在数量上少之又少, 更何况在分配上也没有完全保证公正和效率。

(三)建设经验难以制度化

中国的改革开放是没有先例可以借鉴的事业, 突破旧有框架的束缚和思想障碍、勇于尝试是制度创新的必要条件, 因而“ 摸着石头过河” 成为改革开放取得成功的重要经验之一, 并且上升为政府工作的指导思想, 住房改革及保障房体系建设也是在这样的思维下展开的。这表现在保障房体系的内部构成一直在变化:房改初期以经适房为重点, 后来补充了廉租房, 不过谁也没有预料到商品房成为主流, 经适房、廉租房几近被遗弃; 而当房价高涨、危机袭来时, 经适房和限价房被当成主角; 大规模建设时期, 除了以经适房和廉租房为主, 更多类型的保障房— — 公租房、拆迁安置房、共有产权房等加入体系; 进入调整期, 三房并轨成为趋势, 公租房被认为是未来体系的核心。

中国保障房的历史不长, 应该允许从试错中找到适合自己的模式。然而摸石过河或许只是更适合于保障房建设的初始阶段, 随着经验的积累和总结, 应该以一种更为成熟的方式替代摸石过河, 形成稳定的制度, 否则就会乱无章法。如经适房从1994房改之初到2007被再度重视之前已经试行十余年, 负面评价多过于正面肯定, 但却还在继续使用, 这正是没有用制度来替代试错的结果。

(四)功能定位模糊

保障房和商品房有着共同的目标, 都是解决居民的住房问题。正是这个共同目标, 有时让人搞不清政府和市场的职能边界在哪里。住房供应体制转型时, 市场化思维代替了政府责任; 但当房价高涨成为民生问题时, 由于人们对市场机制的失望, 政府责任又被重新强调, 保障房体系总是在这两种力量间扩张和收缩, 让人无所适从。

实际上, 这正是由于保障房肩负多重目标的结果, 如果保障房体系的建立只是单纯地瞄准民生目标, 政府和市场的职能边界是可以区分的。公共部门的出现是为了解决市场失灵的问题, 类似的, 保障房部门是为了弥补商品房市场所不能达到的目的:低收入住房困难户的支付能力弱, 以至于市场拒绝向他们提供居住服务, 如果不实施政府救助, 那么他们只能住在极为恶劣的居住环境中。按照这样的界定, 保障房部门只要覆盖那些极为困难的群体即可, 而对于其他人, 政府可以通过维护良好的商品房市场秩序, 解决他们的交易问题。毕竟有正常收入的居民遇到的是市场失控而不是市场失灵, 因此政府没有必要用保障房覆盖这些人。当然, 理论是简单的, 现实是复杂的。正是由于中国的保障房建设从来不是纯粹的民生工程, 以至于它总是在市场和政府间摇摆。

四、未来的方向
(一)理念、目标与原则

1.理念。长久以来, 保障房背负着多重任务, 因时而变, 其中包括配合国企改革、拉动经济增长、抵抗经济危机、抑制房地产市场的过度繁荣……, 我们发现, 大部分时候保障房都没有很好地完成这些任务。这是因为上述无论哪种任务都是从保障房的经济功能去考虑, 而并没有考虑其社会功能, 这种角色的错位正是保障房各种乱象产生的思想根源。为了防止保障房政策迷失方向, 决策者应该厘清并端正“ 保障房是什么” 、“ 为什么建保障房” 、“ 它能起到什么作用” 这些基本问题。

2.目标。保障房是向社会低收入群体提供的居所, 属于一种救助, 这种救助是出于人道主义的关怀, 以及让每个人都有尊严地活着, 并实现平等发展的理想。保障房的救助对象是处于社会底层的低收入群体, 他们的支付能力很弱, 难以承受市场价格, 市场交易对他们来说是失灵的, 如果政府不实施救助, 这些人可能一生都在恶劣的居住环境中挣扎。正是由于保障对象的这种特殊性, 所以不能指望保障房像商品房那样产生巨大的经济增长效应, 相反, 它是一个“ 倒贴钱” 的项目, 社会含义要远远大于经济含义。因此, 中央今后在制定具体政策时应该更多地考虑如何使保障房能够回归其社会功能, 以真正实现保障房建设对社会底层的住房救济目的。

3.原则。由于保障房建设(应该)是无利可图的, 所以政府需要考虑自己的财力能保障到什么程度。近几年大规模的保障房建设相当于一个压力测试, 只要看看地方政府因建保障房欠了多少债务, 就可以知道地方的供给极限了。鉴于中国地方政府现阶段的财力水平, 笔者认为, 能做到切实保障最低收入无房群体即可, 中等收入的人群应该留给受到严格管理的市场来解决; 或者确定一个保障对象的优先次序, 有能力的地区按这个次序逐步扩大范围, 不必一下子所有地区都达到同样的覆盖范围; 对于应该保障的最低收入群体, 要坚持“ 低水平、广覆盖” 的原则, 实现“ 人人有房住, 而非人人有房产” [18]; 保障房的户型要按照安全、实用、简单的标准建设, 一方面降低住户的成本, 另一方面维持保障房的激励作用, 而不是把它变成养懒人的摇篮。

(二)厘清市场与政府的关系

商品房和保障房是解决住房问题的两种方式, 它们有各自的职责和边界。近几年来, 由于房地产市场调控的失败, 政府试图创造另一个保障房“ 市场” 与商品房市场竞争, 以达到抑制房价上涨的目的。这种做法已经越过了保障房的职责, 不可能获得成功。由于保障房的价格要低于商品房, 这个差价必然要由政府承担才能奏效, 否则保障房市场要么收缩到最低水平, 甚至消失; 要么变得名不副实, 最终被商品房市场同化, 按同一水平的价格出售, 经适房的存废之争就是个很好的说明。实际上, 政府无力也并不愿意让经适房市场替代商品房市场, 最终使经适房变得不伦不类, 陷入尴尬的境地。所以, 当面对住房问题时, 政府应该明确自己的职责所在, 尽量避免越界包揽市场应该做的事情。

保障房不应该成为与商品房对立的另一个市场, 它的功能在于弥补市场失灵的领域, 而不是取代市场, 市场能够解决的问题就不必政府出手干预。当前我国城市的住房价格高涨, 普通居民怨声载道, 这并不是市场失灵, 而是由于土地财政、官商勾结、投机行为、通胀预期等因素使市场失控。问题的关键不是因保障房数量太少, 以至于不足以覆盖那些买不起房的人, 而是在于市场没有得到有效的管理。国内外的历史经验表明, 大部分人的住房问题必须要通过市场化的方式解决, 这一趋势不可逆转, 不能因为当前商品房市场的失控而矫枉过正, 未来住房资源的调配仍然要以市场为主, 其有两个政策含义:

第一, 不要试图创造一个保障房市场。政府推出经适房、限价房等出售型保障房的本意是在房价高涨之时满足中低收入群体拥有房屋产权的愿望, 以及通过增加低价房供应量降低房价, 然而对于整个住房市场而言, 保障房的数量杯水车薪, 根本不足以与商品房抗衡, 更何况在分配上存在徇私舞弊、滥用和侵犯保障房资源的问题, 总体而言其保障效果并不好。因此建议今后应停止新建出售型保障房, 把保障房体系建设的主体定位为公租房、廉租房等出租型保障房, 要让商品房市场成为拥有住房产权最主要的途径。这里有一个附加条件, 就是商品房市场必须是“ 正常” 的, 这需要政府运用房地产税收和信贷政策支持自住型需求, 控制投资性, 更有效地抑制投机性需求, 维护住房价格的平稳。

第二, 要以货币化的方式, 利用市场现有资源解决双困户的居住问题。今后, 保障方式应该以发放租赁补贴为主, 实物配租为辅。此举至少有以下几个优势:(1)减轻政府在保障房项目上的财政投入, 减少工程腐败、供需错位、滥用房源等问题, 迅速形成保障能力; (2)保障对象可以自由选择居住地点, 方便生活和接近就业地, 住房标准也可以任意选择, 通过合理分配住房与非住房消费的额度, 最优化效用水平; (3)双困户的分散化布局有利于社区融合; (4)充分利用现有住房, 不需要新增用地, 既活跃了市场交易, 又提高了土地和住房资源的利用效率。为了使这些优势得以实现, 房屋租赁市场必须完善, 政府应该对房屋租赁交易给予税费减免, 规范和保障租赁合同的执行。

(三)中央与地方的责任分配

在整个保障房体系建设过程中, 资金、土地、人员等实际资源的投入几乎完全靠地方筹集, 而中央除了拨付部分资金, 更多的是在制定和分解目标任务、制定配套的政策、监督与控制进展。中央在出资责任上的弱化使自身丧失了实际的控制权, 导致保障房建设以一种松散的组织方式进行。这表现为, 虽然中央不断地发出通知、办法、意见来指导整个建设进程, 并以跟踪审计、问责制等行政手段施加压力, 但是各种乱象仍然层出不穷, 保障房建设没有达到预期的效果。其中的原因在于, 建设目标远超出地方的财政能力, 为了完成任务, 它们不得不通过各种机会主义行为加以应付, 包括隐瞒真实情况、虚报实际数据、混淆统计口径、压低执行成本等等。基于这样的分析, 相应的政策建议有三个:

一是增加中央在保障房建设上的支出责任。目前地方从中央获得保障房建设补助金总体来说较少, 如来自中央的资金占广东省2013年保障房建设资金总额的比例不到10%。如果中央要贯彻扩大保障房实物数量的政策意图, 就必须提高专项补助金的额度。

二是建议缩减保障房项目的建设规模, 直至与地方财政能力相适应。到达何种程度才算是合适, 可以参考地方政府在保障房建设上的负债规模。

三是要转变考核指标。中央的考核指标不应该是建了多少套、投入了多少资金、供了多少地, 而应该是考核解决了多少人的居住问题, 这样地方就可以更灵活地解决保障对象的居住问题, 而不必拘泥于开工建设保障房项目。

注:

① 2013年《广州市公共租赁住房保障制度实施法(试行)》。

② 《19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果(二0一0年十一月十七日公告)》。

③ “ 2011年中国将建保障房1000万套” , 中华人民共和国住房和城乡建设部:http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201101/t20110111_201955.html, 2011年1月7日。

④ “ 5年3600万套— — 保障房建设提速扩面” , 中华人民共和国住房和城乡建设部:http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201103/t20110307_202750.html, 2011年2月28日。

⑤ “ 2015年全国城镇保障性安居工程开工783万套, 基本建成772万套” , 中华人民共和国住房和城乡建设部网址:http://www.mohurd.gov.cn/zfbz/zfbzxydt/index.html, 2016年1月8日。

The authors have declared that no competing interests exist.

作者已声明无竞争性利益关系。

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