中国自贸试验区需以制度创新应对TPP挑战
毛艳华
中山大学自贸区综合研究院,广东 广州 510275

作者简介:毛艳华,中山大学自贸区综合研究院副院长,港澳珠江三角洲研究中心教授,博士生导师,从事国际贸易、空间经济学、港澳珠三角经济等领域学术研究与决策咨询。

经过多年的谈判,以美国为首的12个谈判国在2015年10月5日达成了《跨太平洋伙伴关系协定》(英文简称TPP)文本。TPP旨在形成一种区域性的高标准贸易和投资规则,逐步影响和推向区域之外,最终形成全球性的高标准贸易和投资规则,从而实际上取代受到困扰的世界贸易组织(WTO)为代表的现有多边贸易体制。与现有一些多边自由贸易安排相比,TPP协定文本体现出“全覆盖”、“高标准”和“排他性”的显著特征,部分条款也表现出明显的防范中国和针对中国的意图。中国自贸试验区是制度创新高地,应主动承担应对TPP影响的国家战略试验区任务,一方面学习借鉴TPP的高标准开放措施,在规则制度上主动与TPP缩小差距;另一方面,探索本土规则,在新规则中彰显中国元素,主动应对TPP可能的挑战。

一、TPP协定的主要特点和对中国的可能影响

与现有一些多边自由贸易安排相比, TPP协定文本体现出“ 全覆盖” 、“ 高标准” 和“ 排他性” 的显著特征。一方面, 从长远角度来看, 这些要求符合中国深化改革按市场经济运作的理念; 但另一方面, 从短期现实来看, 这些变革要求对中国难以承受或不确定性较大。首先, TPP追求“ 全覆盖” 。以往大多数自由贸易协定主要限于降低商品关税、促进服务贸易, 而TPP不仅规定取消或降低商品关税, 还涵盖投资、竞争政策、技术贸易壁垒、食品安全、知识产权、政府采购以及绿色增长和劳工保护等。TPP也体现了一些新的、正在抬头的贸易问题和交叉性问题, 包括与互联网和数字经济相关的问题, 国有企业参与国际贸易投资的问题、小企业利用贸易协定的能力问题等等。因此, TPP的覆盖领域之宽泛远超一般的自由贸易协定, 中国面临升级自贸区谈判模板的压力。其次, TPP在开放程度上明确指向“ 高标准” 。例如, TPP在环保、劳工、原产地、国有企业和政府采购等方面包含了诸多高标准的条款, 这些高标准或许体现了国际贸易未来的某种趋势, 但是考虑到TPP所包含的国家还包括一些发展中国家, 这些条款实际上超过了这些发展中国家的现实情况和承受能力。TPP的“ 高标准” 事实上会涉及到一国“ 关境之后” 的国内措施, 即一些传统上被认为是主权内政的领域。为此, 如果按照TPP的标准, 缔约方不得不在TPP协定要求下, 修改其国内规制, 而这些正是中国政府所纠结的。再次, TPP在策略上暗含了“ 排他性” 的区域一体化方法。在货物贸易方面, TPP协定的“ 原产地” 规则采取“ 累积制” , 促进缔约方之间的生产和供应链一体化发展, 实现缔约方之间“ 无缝贸易” , 以提升贸易效率, 支持工作岗位的创造。因此, TPP的实施会造成在亚太地区中国的贸易转移和产业转移。Li and Whalley(2014)估计了TPP对于中国经济的潜在负面影响, 发现TPP将导致中国的进出口降低和贸易条件的恶化, 严重冲击农业、纺织业和汽车产业, 造成相当于GDP的0.14%损失。在服务和投资准入领域, TPP规定了对于跨境服务的国民待遇和最惠国待遇, 强调取消缔约方之间在投资和服务提供上的“ 业绩、股比、地域” 等限制措施, 以促进市场开放, 深化跨境融合, 这对于中国扩大服务和投资的开放形成挑战。

二、中国自贸试验区在规则制度上应主动与TPP缩小差距

作为应对TPP影响的试验田, 中国自贸试验区应加快深化改革和扩大开放, 学习借鉴TPP的高标准开放措施, 将TPP冲击的负面影响转化为深化改革的契机, 在规则制度上主动与TPP缩小差距, 加快建立与国际高标准相衔接的贸易投资规则体系。

第一, 全面实施市场准入负面清单的投资管理模式。准入前国民待遇加负面清单的投资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势。TPP采取了准入前国民待遇和负面清单的投资规则, 因此, 为适应规则发展趋势, 应对TPP的挑战, 中国自贸试验区不仅有必要加快实施已经颁布的第三版自贸试验区外商投资负面清单, 更需要先行贯彻中央深改组《关于实行市场准入负面清单制度的意见》, 先行先试对内外资统一实施负面清单管理, 以发挥市场在资源配置中的决定性作用, 以及更好发挥政府作用, 建设法治化营商环境, 构建开放型经济新体制。在全面实施市场准入负面清单的过程中, 中国自贸试验区要制定政府责任清单和权力清单, 厘清政府与市场的边界; 加快完善与市场准入负面清单相配套的商事登记制度、行政审批制度、社会征信体系、事中事后监管制度等。

第二, 扩大服务业对外开放。TPP协定原则上要求消除和削减货物与服务贸易的一切关税与非关税壁垒, 规定了对于跨境服务的国民待遇和最惠国待遇; 对于成员国的保留措施要求采用负面清单形式表述。TPP对于服务业开放的高标准给中国的服务业对外开放造成了巨大压力, 但同时也给中国服务业对外开放树立了新标准。中国自贸试验区有必要为国家进行压力测试, 通过削减外商投资负面清单中的服务业特别管理措施, 循序渐进开放生产性服务业和生活性服务业。在具体的行业开放中, 例如金融业和电信业, 由于涉及国家安全或经济安全, 在TPP文本中也被当作敏感领域单独处理。中国自贸试验区在处理此类行业和领域开放议题时, 应秉承循序渐进、小心谨慎的原则, 将相关领域列入将来可以采取保留措施的第二类负面清单, 在充分测试相关领域开放对于国民经济冲击的同时, 避免危及经济安全。

第三, 推广贸易便利化措施, 促进人员跨境自由流动。贸易便利化和人员跨境自由流动是TPP努力实施的目标。例如, TPP各缔约方同意订立更加透明的规则, 包括公布海关法规, 避免货物通关时不必要的延误和扣存, 并为快递运输提供快捷海关服务; “ 商务人士临时入境” 章节鼓励TPP各缔约方当局提供临时入境申请信息, 以确保申请费用合理, 并尽可能迅速地处理申请并通知申请人。因此, 中国自贸试验区应大力开展海关监管制度创新; 在海关特殊监管区域实行“ 一线放开” 、“ 二线安全高效管住” 的通关监管服务模式, 实施国际多式联运, 建立中国自贸试验区与区外陆路口岸跨境快速通关模式, 实现保税港区与一线口岸无缝对接; 同时, 可以推进检验检疫监管制度创新, 研究制定自贸试验区分线管理模式, 优化检验检疫业务流程, 合理划分一线二线职能; 人员的跨境自由流动也是中国自贸试验区可以效仿TPP的一大举措, 自贸试验区应加快探索为境外各类商务人员和专业人才入区开展业务提供便利的政策保障, 尤其是广东自贸试验区应利用毗邻港澳的地理优势, 争取国家授权允许港澳律师、会计师、建筑师在自贸试验区内从事涉外涉港澳业务, 先行先试推进粤港澳服务业人员职业资格互认, 探索在自贸试验区工作、居住的港澳人士社会保障与港澳有效衔接, 争取中国自贸试验区内地人才赴港澳“ 一签多行” 。

第四, 加快金融创新和开放的步伐。TPP协定在原则上规定, 外资投资收益外汇转移应该以可自由使用的货币按照转移时的市场汇率毫不迟延地转移, 体现了对于跨境资金自由流动的许可。中国自贸试验区肩负着试行人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、外汇管理、利率市场化等领域改革的任务。因此, 有必要借鉴TPP的做法, 加快金融创新与开放, 在资金跨境流动和金融创新上取得新突破。首先, 中国自贸试验区可以推动人民币作为跨境大额贸易和投资计价、结算的主要货币, 推动跨境人民币融资, 例如支持中国自贸试验区内具有直接投资业务的外资企业在境内资本市场发行以人民币计价的债券等; 其次, 中国自贸试验区可以开展外汇管理改革试点, 试行资本项目限额内可兑换, 直接投资外汇登记下放银行办理, 外商直接投资项目下外汇资金可意愿结汇, 允许符合条件的银行在自贸试验区内开展外币离岸业务; 再次, 可以对中国自贸试验区内跨国公司取消跨境收支规模限制, 并便利更多跨国企业集团在中国自贸试验区开展跨境双向人民币资金池业务。

第五, 创新商事争端仲裁机制。TPP设计了一套比较完备的投资争端解决机制, 目的在于通过简便的手续降低争端解决成本, 同时利用投资者— 东道国争端解决机制(ISDS)消除投资方的后顾之忧。为了凸显竞争中立性, 中国自贸试验区可以“ 先行先试” 开展投资者— 东道国争端解决机制。当然, 在自贸试验区框架内不存在区域贸易协定下的第三方仲裁机制, 但中国自贸试验区可以明确扩大对外资的保护水平, 通过试行有较高公信力和中立性的投资纠纷仲裁机制, 建立健全投资者投诉受理平台。同时, 中国自贸试验区应尽可能提高商事争端仲裁的权威性、公正性和便捷性, 以便建立各种所有制企业公平竞争的环境, 适应TPP对国有企业从事国际贸易和投资的“ 竞争中立” 新规则要求。

三、在新规则中彰显中国元素

中国自贸试验区作为新一轮改革开放的先行地, 在借鉴试验TPP高标准规则体系的同时, 更应积极主动回应TPP可能的威胁, 通过探索试验本土规则, 彰显中国元素, 提出自我主张, 培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。

第一, 以“ 我” 为主, 制定营商标准, 降低营商成本。作为高标准的国际贸易投资协定, TPP涉及到政府采购、竞争政策、国有企业、知识产权、劳工、环境、透明度和反腐败等方面。通过促使各成员在非传统贸易领域采用一致的高标准并修改国内法规, TPP试图进一步降低投资准入门槛, 改善营商环境, 促进成员国经济一体化。长期来看, 采用TPP所涉及领域的高标准有助于我国进一步促进开放, 提升市场化程度, 而在短期内我国则无力承担相关的变革成本。因此, 在先试先行高标准营商规则, 为中国经济的长远改革做准备的同时, 中国自贸试验区必须保持清醒头脑, 以“ 我” 为主制定营商标准。在透明度和反腐败方面贯彻中央精神, 厉行高压反腐; 在政府采购、竞争政策、国有企业方面, 循序渐进通过制度建设实现公平竞争环境; 在劳工、环境和知识产权等领域做好权衡, 避免标准过高导致营商环境恶化。

第二, 对接“ 一带一路” , 加强与沿路国家的经贸合作。商务部部长高虎城在《把握世界大势 提高开放水平— — 学习贯彻习近平总书记系列重要讲话的体会》一文中指出:“ 对于现在争议较大、长远对我有利的规则, 可联合共同利益多的发展中国家, 积极发出‘ 南方声音’ ” 。TPP旨在加强一部分亚太国家间的经济一体化, 通过较高的国内规制标准排除中国的参与。我国要主动抢占制高点, 谋划于我有利的规则体系, 就需要主动联合经济发展水平相近的经济体, 特别是加强与丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路国家的经济合作, 实现中国与相关国家的经济一体化, 并加强对国际贸易新标准制定的参与。因此, 中国自贸试验区要与“ 一带一路” 沿线国家和地区在货物通关、商品检验检疫、质量标准、电子商务等领域建立合作机制, 探索与沿线国家在货运代理和货物运输等方面的规范和标准对接, 共同提出规则标准体系。

第三, 加快集聚国际贸易要素能级, 促进贸易和产业转型升级。TPP要求免除纺织和服装业的关税, 其他行业的多数关税也将即刻免除。同时, 还通过具体的原产地规定, 要求使用TPP各缔约方区域内的纺纱和纤维, 以此促进该行业的区域供应链和投资。TPP协定的达成对TPP发展中成员国, 如越南、马来西亚的相关产业促进显著, 同时不可避免会影响中国纺织和服装业的出口, 对于东南沿海地区的出口导向型传统制造企业会造成不同程度的影响。因此, 中国自贸试验区应加快提升国际贸易功能的能级, 集聚全球优质服务要素, 承担起贸易转型升级功能平台的角色, 加快发展高增值服务业, 大力发展高端制造业, 为我国产业升级提供新动力, 提升我国产业在全球价值链分工中的位置, 在经济全球化和区域经济一体化格局中赢得竞争的主动。

第四, 试行WTO的相关高标准协议, 维护WTO作为全球多边规则体系的权威。美国试图通过TPP等大型区域贸易投资协定架空WTO框架下的普惠制贸易环境。从现有的学术研究成果来看, 加入具有非传统贸易条款如劳工、环境标准、竞争政策等的区域贸易协定, 其主导大国并不希望WTO的普惠制关税减让获得突破。因此, 作为主动应对TPP, 积极参与国际贸易规则制定的措施之一, 中国自贸试验区应主动试行对接WTO高标准协议, 先行尝试实施尚未完成谈判的WTO相关协议的部分条款, 为中国在WTO相关领域的谈判提供决策参考, 从而加速WTO相关多边谈判进程, 促进WTO充分发挥作用, 维护WTO在全球多边贸易体系中的权威。

The authors have declared that no competing interests exist.

作者已声明无竞争性利益关系。

参考文献